近一時期，“重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”似乎已成為未來政策考慮的一個重要部分。各地政府在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的要求下，目前正緊鑼密鼓地制定“中小城市基礎(chǔ)設(shè)施完善'十二五規(guī)劃'”。但這一政策的經(jīng)濟(jì)合理性是需要慎重考慮的。
一、過去向小城市和小城鎮(zhèn)傾斜是不成功的政策
我國在上世紀(jì)80年代實行了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策，放寛了對城市發(fā)展和對要素自由流動的限制。與改革以前城鄉(xiāng)隔絕的政策相比，這是一個很大的進(jìn)步。改革前時期，城市化進(jìn)展緩慢，1952-1978年這26年城市化率僅提高了5個百分點。而在1978-1998年這20年間，城市化率提高了15個百分點，達(dá)到33.3%，城市化顯著加快（數(shù)據(jù)見國家統(tǒng)計局，歷年《中國統(tǒng)計年鑒》）。
但這個政策也有明顯缺失。關(guān)鍵在于沿襲了限制大城市發(fā)展的傳統(tǒng)思路，想用小城鎮(zhèn)發(fā)展代替大城市發(fā)展。實行的結(jié)果，導(dǎo)致了1978-1998這20年期間城市化發(fā)展不均衡，主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而城市平均規(guī)模顯著下降，大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。其中，50萬人以下的中小城市從153座增加到583座，增加了2.8倍；小城鎮(zhèn)從兩千多個劇增到一萬八千個，增加了六、七倍；而超過50萬人的大城市僅從40座增加到85座，只增加了一倍（數(shù)據(jù)見國家統(tǒng)計局：《新中國城市50年》，1999；《中國城市統(tǒng)計年鑒》，1998、2008）。實際上，50萬人這個大城市標(biāo)準(zhǔn)還是太低了。本文以下分別按市轄區(qū)人口100萬人以上、50-100萬人、50萬人以下的標(biāo)準(zhǔn)來定義大、中、小城市。
上述變化，使全部城市的平均規(guī)模從40萬人下降到30萬人。中小城市的發(fā)展盡管也為農(nóng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件，但由于城市規(guī)模過小，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低了資源配置效率。小城鎮(zhèn)發(fā)展的情況更不容樂觀。盡管這期間小城鎮(zhèn)數(shù)量大量增加，但單個鎮(zhèn)的平均規(guī)模卻從四萬人下降到不足九千人。這說明鎮(zhèn)的數(shù)量增加，主要是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的行政建制改變的結(jié)果，而不是人口自然向小城鎮(zhèn)集中的結(jié)果。名稱變了，卻沒有給城市化帶來實質(zhì)性進(jìn)展，而且由于許多小城鎮(zhèn)缺乏吸引力和自身發(fā)展動力，一些小城鎮(zhèn)建設(shè)投資也沒有得到相應(yīng)回報，導(dǎo)致了資金和土地資源的浪費。
進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國的城市化政策調(diào)整為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，對農(nóng)民工進(jìn)城的政策，也從最初的限制、后來的默許逐漸轉(zhuǎn)為積極鼓勵。這期間，大城市發(fā)展加速，整體城市化速度也進(jìn)一步加快。過去10年期間（1998-2008），城市化率上升了12個百分點，年均提高1.24個百分點；而之前的20年（1978-1998年），年均只提高0.77個百分點。
這說明前一時期向小城市和小城鎮(zhèn)傾斜的城市化政策，仍在一定程度上抑制了城市化發(fā)展速度。一旦限制政策放開，人口和資源就自然更多地流向效率更高的大城市。
限制政策導(dǎo)致的城市規(guī)模過小、大城市過少，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是不利的。國際經(jīng)濟(jì)學(xué)界對此有一致的認(rèn)識。例如一份世界銀行專家的報告（吉爾、卡拉斯，2008）、著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨德森及其同事的論文（2006，2007）、以及諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯賓塞、羅默等人的一份內(nèi)部報告，都認(rèn)為中國城市平均規(guī)模即使在近幾年仍然小于正常水平，因而降低了經(jīng)濟(jì)效率。
當(dāng)前在城市化政策方面，需要吸取以前政策得失的經(jīng)驗教訓(xùn)，避免重復(fù)過去走過的彎路。
二、小城市和小城鎮(zhèn)不能替代大城市發(fā)展
城市化是所有國家發(fā)展過程中的必經(jīng)之路。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在城市化過程中，都經(jīng)歷了大城市主導(dǎo)城市化發(fā)展的過程，而且通常各國都會形成一個或幾個大都市圈作為經(jīng)濟(jì)和人口的核心區(qū)。這種情況近年來還在持續(xù)。2005年，美國全國43%的人口、日本48%的人口居住在100萬人以上的大城市，而且都比1990年提高了2個百分點。加拿大的該比例是44%，比1990年提高了4個百分點。澳大利亞更高達(dá)60%。發(fā)達(dá)國家中，歐洲國家相對較低，法國22%，英國26% 。而在中國，2005年只達(dá)到了18%。即使未來這一比例提高一倍，仍然顯著低于美日等發(fā)達(dá)國家（數(shù)據(jù)見世界銀行：《世界發(fā)展指標(biāo)2008》）。
人口和經(jīng)濟(jì)活動自然向大城市集中，原因在于城市的規(guī)模收益（或稱聚集效應(yīng)）。這來自人口和產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)致的市場規(guī)模擴(kuò)大、運輸成本節(jié)約，土地的更有效利用、產(chǎn)業(yè)配套能力的增強、基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施的完善，以及技術(shù)、知識、信息傳遞、人力資本的溢出效應(yīng)。而這些效應(yīng)的形成，都需要有相當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)模。
在市場機(jī)制的作用下，這些效應(yīng)會導(dǎo)致對生產(chǎn)要素的更高回報，進(jìn)一步吸引產(chǎn)業(yè)和人口向大城市集中，導(dǎo)致更高的生產(chǎn)率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，大城市及以大城市為核心的城市群，往往成為引領(lǐng)發(fā)展的核心力量和產(chǎn)業(yè)聚集中心。
王小魯和夏小林1999年的一篇論文，使用中國666個城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行計量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模的城市具有不同程度的聚集效應(yīng)和外部成本。處在一個廣泛規(guī)模區(qū)間的絕大部分城市，其聚集效應(yīng)能夠抵消人口和產(chǎn)業(yè)集中帶來的交通、居住、環(huán)境等外部成本，具有正的凈規(guī)模收益（或凈聚集效應(yīng)）。其中規(guī)模在100-400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達(dá)到城市GDP的17%-19%；在超過這個規(guī)模區(qū)間后逐漸遞減。而規(guī)模小于10萬人的城市，無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。他們認(rèn)為，中國城市的平均規(guī)模過小，大城市發(fā)展不足。
2006年，兩位美國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Au and Henderson）同樣使用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和中國數(shù)據(jù)，得到了類似的結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升，達(dá)到峰值后緩慢下降。他們還發(fā)現(xiàn)，中國城市的最優(yōu)人口規(guī)模大致在250-380萬人之間。他們也得到了中國城市平均規(guī)模過小的結(jié)論。Henderson還據(jù)此估算出，如果中國地級市的平均規(guī)模提高一倍，能夠使其單位勞動力的實際產(chǎn)出增長20%-35%（亨德森，2007）。
上述中外兩項研究，是世界上首兩例應(yīng)用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法實際測度城市聚集效應(yīng)的研究。
小城市和鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)中的角色與大城市非常不同。它們通常是周邊農(nóng)村地區(qū)的交易、物流、服務(wù)、行政中心，以及地方性企業(yè)的聚集中心，在經(jīng)濟(jì)中是不可缺少的。如果處在大城市周邊或城市群中，它們還能為大城市提供產(chǎn)業(yè)配套和服務(wù)，在城市空間布局和產(chǎn)業(yè)布局中承擔(dān)某些專業(yè)分工職能。但小城市和鎮(zhèn)不能代替大城市在經(jīng)濟(jì)中的作用。如果不是處在大城市周邊或城市群結(jié)構(gòu)中，它們的經(jīng)濟(jì)效益也完全無法與大城市相比。
我國的經(jīng)驗證明，凡發(fā)展得好的小城鎮(zhèn)，幾乎無例外地位于大城市圈或其輻射范圍以內(nèi)。全國的“百強鎮(zhèn)”，90%以上集中在長三角和珠三角地區(qū)。而這兩個地區(qū)的共同特點，是它們都形成了以超大城市為核心，以幾個百萬人以上大城市為主干的大都市帶。沒有這樣的條件，孤立的小城鎮(zhèn)很難發(fā)展起來，也難有良好的經(jīng)濟(jì)效益。
在當(dāng)代，一些國家出現(xiàn)了制造業(yè)從大城市向中小城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。但這通常是在大城市充分發(fā)展的條件下，生產(chǎn)要素根據(jù)要素價格和要素生產(chǎn)率的變化重新配置的結(jié)果；是在一定的城市空間布局條件下，不同城市之間優(yōu)化專業(yè)分工的結(jié)果。如果想人為跳過大城市發(fā)展的階段，用行政力量向中小城市和小城市傾斜配置資源，結(jié)果將事與愿違。
三、政策向小城市和鎮(zhèn)傾斜會導(dǎo)致資金和土地資源浪費
遠(yuǎn)離大城市的小城市和鎮(zhèn)效率偏低，主要在于其自身缺乏足夠的吸引力，不足以導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)配套能力和相應(yīng)的商貿(mào)物流、金融、技術(shù)等服務(wù)及居民服務(wù)條件。由于就業(yè)機(jī)會有限，也往往缺乏對人口聚集的吸引力。即使靠政府投資形成了一定的基礎(chǔ)設(shè)施條件，如不具備上述條件，還是難以導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和人口聚集，基礎(chǔ)設(shè)施也不容易得到有效利用。這會導(dǎo)致過高的建設(shè)成本，甚至形成空殼城市，造成資源浪費。
改善中小城市基礎(chǔ)設(shè)施是有必要的，但必須建立在充分的可行性論證和縝密的成本效益分析的基礎(chǔ)之上，切不能流于一般性號召。因為這很容易迎合地方政府熱衷于大規(guī)模投資的心理，導(dǎo)致不顧成本效益的投資狂潮。據(jù)報道，數(shù)年前內(nèi)蒙清水河縣政府在上級政府支持下，以1.6億元縣財政收入的財力，制定了一個斥資61億元建設(shè)新縣城的計劃，結(jié)果造成大量爛尾工程、空置樓房和資金浪費。這一教訓(xùn)值得各級政府認(rèn)真吸取。一旦全國幾百個縣級市、一千五百多個縣城、以及更多的小城鎮(zhèn)都大張旗鼓地鋪開攤子大搞建設(shè)，可能涉及的投資至少以萬億元計；可能導(dǎo)致多大的資金浪費，非常值得擔(dān)心。
與大中型城市相比，小城市和鎮(zhèn)的人均占地面積大得多。據(jù)我國2007年地級市統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以城市人均建成區(qū)面積衡量，50萬人以上大中型城市為人均73平米，50萬人以下小城市為人均94平米。另據(jù)縣、鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，縣城人均建成區(qū)面積為121平米，建制鎮(zhèn)為183平米。建制鎮(zhèn)的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區(qū)面積衡量，差異更大。100萬人以上大城市的人均占地1179平米，50-100萬人的中型城市是2298平米，而50萬人以下小城市為5564平米（建制鎮(zhèn)無相應(yīng)數(shù)據(jù)），小城市人均占地是大城市的近5倍。
假定中國在未來30年中城市化率從現(xiàn)在的46%提高到75%左右，達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，中國城市人口還將增加五億人。按現(xiàn)有數(shù)據(jù)粗略推算，如果新增城市人口的2/3集中在小城市和鎮(zhèn)，與只有1/3新增人口集中在小城市和鎮(zhèn)的情況相比，將多增加城市建成區(qū)面積兩千萬畝，多增加城市市轄區(qū)面積數(shù)億畝。
以上數(shù)據(jù)可能還低估了大城市節(jié)約土地的效果。這是因為以上數(shù)據(jù)是依據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒的城市戶籍人口計算的（未公布全部城市的常住人口數(shù)），而多數(shù)大城市的常住人口遠(yuǎn)超過戶籍人口。深圳市是個特別典型的例子。2009年，深圳市戶籍人口只有241萬人，而常住人口有891萬人，加上暫住人口已超過1400萬人。其他大城市差異沒有這樣大，但也有大量外來人口。因此大城市的實際人口密度更大，人均占地更小。
很明顯，對中國這樣人口密集、土地稀缺的國家，如果采取向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜的城市化道路，城市化對土地的占用量將會大幅度上升，18億畝耕地保護(hù)紅線無疑會被大大突破。
四、如何解決城市化中的社會福利和保障問題？
在城市化過程中，有一些挑戰(zhàn)是我們必須面對的。過去的政策實際上把城市居民分成了兩類人，原有的城市居民有資格享受城市的社會保障和公共福利，而外來轉(zhuǎn)移人口，包括那些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市多年、長期在城市打工的新城市居民，則大部分被排除在外。近年來這方面情況有所改善，但遠(yuǎn)未徹底解決問題。
長期維持新老城市居民之間的差別待遇，是不合理、不公平的，它導(dǎo)致社會保障的逆向再分配，擴(kuò)大了收入差距（參見《中國改革》記者專訪，2010），也不利于未來的城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。但解決這些問題無疑會遇到許多困難。如果人口繼續(xù)流向大城市，這些城市是否有能力承受這些“額外”負(fù)擔(dān)？如果通過政策引導(dǎo)，將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口引向小城市和鎮(zhèn)，是否有助于問題的解決？
短期內(nèi)，放寛中小城市的戶籍限制，比較容易做到，政策上是可行的。但這不能代替大城市的相關(guān)政策改革。實際上，大城市比中小城市和小城鎮(zhèn)更有能力承擔(dān)轉(zhuǎn)移人口的社會福利成本，因為前者勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益更高。小城市和鎮(zhèn)收入水平較低，對社會福利和保障的要求也低，看起來更容易滿足；但它們的人均勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效益通常無法與大城市相比，在承擔(dān)這些社會成本方面并不具備大城市的優(yōu)勢。
即便農(nóng)村人口在政策引導(dǎo)下真的會大量轉(zhuǎn)移到小城市和鎮(zhèn)，但如果這些市鎮(zhèn)無力解決他們的社會福利和保障問題，又不能給他們提供充分的就業(yè)機(jī)會，那么這種傾斜式城鎮(zhèn)化政策并不能解決實際問題，只是把矛盾從大城市推到小城市和鎮(zhèn)，而且會帶來更多的矛盾。
真正的困難不在于大城市有沒有財力負(fù)擔(dān)遷入人口的社會福利和保障。事實上遷入人口為城市作出的貢獻(xiàn)，完全可以覆蓋他們的社會保障成本。要解決的問題在于首先把錢花在哪里？這需要重新調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，而且勢必觸及現(xiàn)有的既得利益。
例如，目前這種地區(qū)分割的社會保障制度，阻礙了農(nóng)民工合法權(quán)益的實現(xiàn)。由于缺乏公共服務(wù)和就業(yè)不穩(wěn)定，他們只得不斷在不同城市間流動以尋找工作或較好的收入。而按現(xiàn)行社保制度，他們離開一個城市時至多能夠領(lǐng)回自己過去的社保繳費，但無法拿到應(yīng)該屬于他們的那一份企業(yè)繳費。隨著農(nóng)民工流動，這些繳費就沉淀在他們工作過的城市，成為政府的額外收入。例如據(jù)報道，深圳市因此就得到了巨額的社會保障結(jié)余。全面解決農(nóng)民工社保的異地接續(xù)問題，并不是一個技術(shù)上無法解決的問題，恐怕是各地政府的既得利益使他們?nèi)狈鉀Q這些問題的動力。
又如，城市的高房價是阻礙遷入人口在城市安家落戶的一個重要障礙。各地政府通常對房地產(chǎn)開發(fā)以及各種形象工程、政績工程和大項目招商引資熱情高漲，而對廉租房建設(shè)卻往往說得多，做得少。2009年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額達(dá)3.6萬億元之巨，而各地政府用于廉租房建設(shè)的投資盡管大幅增加，也僅有454億元，只相當(dāng)于房地產(chǎn)投資的1.2%，未完成當(dāng)年計劃。廉租房供應(yīng)要滿足城市有戶籍低收入居民的需求還遙遙無期，更不用說滿足遷入人口的需求了。
因此，只有下決心推進(jìn)財稅體制和社會保障體制改革，才能逐步解決城市化中的一系列問題。而繞開大城市，政策向小城市傾斜，并不能真正解決這些問題。
五、關(guān)于大城市和超大城市的關(guān)系問題
在一個均衡的城市化政策下，大城市會發(fā)展較快。但這并不意味著人口都向現(xiàn)有的大城市或超大城市集中，使它們越來越大。更主要的，是需要出現(xiàn)一大批百萬人口級別的大城市。假定未來20-30年中，中國新增加100座這樣的大城市，平均規(guī)模200萬人，也只不過多容納兩億人，占不到5億新增城市人口的一半。這些大城市需要從現(xiàn)有的中型城市中產(chǎn)生，同時也需要有相當(dāng)一批小城市替補中型城市的空缺。
但這只能從少部分具備條件的城市中產(chǎn)生，主要應(yīng)當(dāng)是市場機(jī)制引導(dǎo)的結(jié)果。政府的作用，是在市場導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，通過合理規(guī)劃和改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)這一趨勢。如果不顧條件地大面積鋪開，搞政府主導(dǎo)的中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)果可能會南轅北轍。
但自發(fā)的市場導(dǎo)向也會帶來城市規(guī)模過大的問題。像北京和上海這樣的超大城市，在全國經(jīng)濟(jì)中的核心作用不容低估；未來10-20年中，也許在中西部地區(qū)也需要形成兩三個人口上千萬的超大城市，成為帶動區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)中心。但這些超大城市的規(guī)模都不宜無限擴(kuò)大，否則會導(dǎo)致其負(fù)面外部性上升，超過合理的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。
不過，單純采用行政手段限制城市規(guī)模擴(kuò)張，成本很高，作用有限。對于人口上千萬的城市，制止其無限擴(kuò)張更好的手段，可能是規(guī)劃加疏導(dǎo)。即一方面通過城市合理規(guī)劃限制其“攤大餅”式的外延擴(kuò)張，另一方面在具備條件的前提下，促進(jìn)其臨近地區(qū)大城市的發(fā)育，形成由幾個大城市和更多中小城市組成的合理的城市群結(jié)構(gòu)，并以便捷的交通網(wǎng)絡(luò)（特別是城際軌道交通）連接起來，形成同城效應(yīng)，疏散核心城市的壓力。
限制超大城市無限擴(kuò)張的另一個途徑，是消除人為的政策傾斜。例如，此類城市常常由于其行政地位而享有較多的政策優(yōu)惠，包括中央給予的財政支持以及城市水價、電價、城市交通價格等優(yōu)惠。這造成了額外的吸引力，加強了人口向這些城市聚集的趨勢。要改變這一狀況，應(yīng)該消除人為造成的不同城市之間價格和福利水平的差異。
總之，在市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上搞好區(qū)域布局規(guī)劃和城市規(guī)劃，并消除逆市場的政策傾斜，是促進(jìn)城市規(guī)模優(yōu)化主要應(yīng)考慮的手段。
文獻(xiàn)來源：
Au, C. and V. Henderson，2006: “Are Chinese Cities too Small?”, Review of Economic Studies 73(2): 549-576.
弗·亨德森，2007：“中國城市化面臨的政策問題與選擇”，《比較》第31輯，中信出版社。
印·吉爾、霍米·卡拉斯，2008：《東亞復(fù)興：關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長的觀點》，世界銀行出版物，中文版，中信出版社。
王小魯、夏小林，1999：“優(yōu)化城市規(guī)模，推動經(jīng)濟(jì)增長”，《經(jīng)濟(jì)研究》1999年第9期。
《中國改革》記者專訪，2010：“社保逆向配置難題何解--專訪中國體改研究會會長宋曉梧”，《中國改革》2010年第7期，總第321期。
