王小魯
近一時期，“重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”似乎已成為未來政策考慮的一個重要部分。各地政府在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的要求下，目前正緊鑼密鼓地制定“中小城市基礎(chǔ)設(shè)施完善‘十二五’規(guī)劃”。但筆者認(rèn)為，這一政策的經(jīng)濟合理性是需要慎重考慮的。
過去小城鎮(zhèn)政策并不成功
我國在上世紀(jì)80年代實行了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策，放寬了對城市發(fā)展和對要素自由流動的限制。與改革以前城鄉(xiāng)隔絕的政策相比，這是一個很大的進步。但這個政策也有明顯缺失。
關(guān)鍵在于沿襲了限制大城市發(fā)展的傳統(tǒng)思路，想用小城鎮(zhèn)發(fā)展代替大城市發(fā)展。實行的結(jié)果導(dǎo)致了1978~1998這20年間城市化發(fā)展不均衡，表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而城市平均規(guī)模顯著下降，大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。其中，50萬人以下的中小城市從153座增加到583座，增加了2.8倍；小城鎮(zhèn)增加了六七倍；而超過50萬人的大城市僅從40座增加到85座，只增加了一倍。實際上，50萬人這個大城市標(biāo)準(zhǔn)還是太低了。本文以下分別按市轄區(qū)人口100萬人以上、50~100萬人、50萬人以下的標(biāo)準(zhǔn)來定義大、中、小城市。上述變化使全部城市的平均規(guī)模從40萬人下降到30萬人。尤其是小城鎮(zhèn)數(shù)量增加，主要是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的行政改變結(jié)果，而不是人口自然向小城鎮(zhèn)集中的結(jié)果。
進入本世紀(jì)，我國的城市化政策調(diào)整為“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，這期間，大城市發(fā)展加速，整體城市化速度也進一步加快。過去10年間(1998~2008)，城市化率上升了12個百分點，年均提高1.24個百分點；而之前的20年(1978~1998年)，年均只提高0.77個百分點。這說明前一時期向小城市和小城鎮(zhèn)傾斜的城市化政策，仍在一定程度上抑制了城市化的發(fā)展速度。一旦限制政策放開，人口和資源就自然更多地流向效率更高的大城市。
限制政策導(dǎo)致的城市規(guī)模過小、大城市過少，對經(jīng)濟發(fā)展不利。國際經(jīng)濟學(xué)界對此有一致的認(rèn)識。當(dāng)前在城市化政策方面，需要吸取以前政策得失，避免重復(fù)過去走過的彎路。
小城鎮(zhèn)不能替代大城市發(fā)展
城市化是所有國家發(fā)展過程中的必經(jīng)之路。絕大多數(shù)發(fā)達國家在城市化過程中，都經(jīng)歷了大城市主導(dǎo)城市化發(fā)展的過程，而且通常各國都會形成一個或幾個大都市圈作為經(jīng)濟和人口的核心區(qū)。這種情況近年來還在持續(xù)。
2005年，美國全國43%的人口、日本48%的人口居住在100萬人以上的大城市，而且都比1990年提高了2個百分點。加拿大的該比例是44%，比1990年提高了4個百分點。澳大利亞更高達60%。發(fā)達國家中，由于特定的自然地理和人文條件，歐洲國家的這一比例相對較低，法國22%，英國26%。而在中國，2005年只達到18%。即使未來這一比例提高一倍，仍顯著低于美日等發(fā)達國家。
人口和經(jīng)濟活動自然向大城市集中，原因在于城市的規(guī)模收益(或稱聚集效應(yīng))。這來自人口和產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)致的市場規(guī)模擴大、運輸成本節(jié)約、土地的更有效利用、產(chǎn)業(yè)配套能力的增強、基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施的完善，以及技術(shù)、知識、信息傳遞、人力資本的溢出效應(yīng)。而這些效應(yīng)的形成，都需要有相當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)模。
筆者和夏小林1999年的一篇論文，使用中國666個城市的數(shù)據(jù)進行計量經(jīng)濟學(xué)分析發(fā)現(xiàn)，處在一個廣泛規(guī)模區(qū)間的絕大部分城市，其聚集效應(yīng)能抵消人口和產(chǎn)業(yè)集中帶來的交通、居住、環(huán)境等外部成本，具有正的凈規(guī)模收益(或凈聚集效應(yīng))。其中規(guī)模在100萬~400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達到城市GDP的17%~19%；在超過這個規(guī)模區(qū)間后逐漸遞減。而規(guī)模小于10萬人的城市，無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。2006年，兩位美國城市經(jīng)濟學(xué)家(Au and Henderson)同樣使用計量經(jīng)濟學(xué)方法和中國數(shù)據(jù)，得到了類似的結(jié)論。他們還發(fā)現(xiàn)，中國城市的最優(yōu)人口規(guī)模大致在250萬~380萬人之間，如果中國地級市的平均規(guī)模提高一倍，能夠使其單位勞動力的實際產(chǎn)出增長20%~35%。
我國的經(jīng)驗證明，凡發(fā)展得好的小城鎮(zhèn)，幾乎無例外地位于大城市圈或其輻射范圍內(nèi)。全國的“百強鎮(zhèn)”，90%以上集中在長三角和珠三角地區(qū)。而這兩個地區(qū)的共同特點，是它們都形成了以超大城市為核心，以幾個百萬人以上大城市為主干的大都市帶。沒有這樣的條件，孤立的小城鎮(zhèn)很難發(fā)展起來，也難有良好的經(jīng)濟效益。
傾斜小城鎮(zhèn)會導(dǎo)致土地資源浪費
遠離大城市的小城市和鎮(zhèn)的效率偏低，主要在于其自身缺乏足夠的吸引力，不足以導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)配套能力和相應(yīng)的商貿(mào)物流、金融、技術(shù)等服務(wù)及居民服務(wù)條件。由于就業(yè)機會有限，也往往缺乏對人口聚集的吸引力。即使靠政府投資形成了一定的基礎(chǔ)設(shè)施，如不具備上述條件，還是難以導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)和人口聚集，基礎(chǔ)設(shè)施也不容易得到有效利用。這會導(dǎo)致過高的建設(shè)成本，甚至形成空殼城市，造成資源浪費。
據(jù)報道，數(shù)年前內(nèi)蒙古清水河縣政府在上級政府支持下，以1.6億元縣財政收入的財力，制定了一個斥資61億元建設(shè)新縣城的計劃，結(jié)果造成大量爛尾工程、空置樓房和資金浪費。這一教訓(xùn)值得各級政府認(rèn)真吸取。一旦全國幾百個縣級市、1500多個縣城以及更多的小城鎮(zhèn)都大張旗鼓地鋪開攤子大搞建設(shè)，可能涉及的投資以萬億元計；可能導(dǎo)致多大的資金浪費，令人擔(dān)心。
與大中型城市相比，小城市和鎮(zhèn)的人均占地面積大得多。據(jù)2007年地級市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以城市人均建成區(qū)面積衡量，50萬人以上大中型城市為人均73平方米，50萬人以下小城市為人均94平方米。另據(jù)數(shù)據(jù)，縣城人均建成區(qū)面積為121平方米，建制鎮(zhèn)為183平方米。建制鎮(zhèn)的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區(qū)面積衡量，差異更大。100萬人以上大城市的人均占地1179平方米，50萬~100萬人的中型城市是2298平方米，而50萬人以下小城市為5564平方米，小城市人均占地是大城市的近5倍。
假定中國在未來30年中城市化率從現(xiàn)在的46%提高到75%左右，達到發(fā)達國家的水平，中國城市人口還將增加五億人。按現(xiàn)有數(shù)據(jù)粗略推算，如果新增城市人口的2/3集中在小城市和鎮(zhèn)，與只有1/3新增人口集中在小城市和鎮(zhèn)的情況相比，將多增加城市建成區(qū)面積兩千萬畝，多增加城市市轄區(qū)面積數(shù)億畝。
以上數(shù)據(jù)可能還低估了大城市節(jié)約土地的效果。因為以上數(shù)據(jù)是依據(jù)中國城市統(tǒng)計年鑒的城市戶籍人口計算的，而多數(shù)大城市的常住人口遠超過戶籍人口。因此大城市的實際人口密度更大，人均占地更小。很明顯，對中國這樣人口密集、土地稀缺的國家，如果采取向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜的城市化道路，城市化對土地的占用量將會大幅度上升，18億畝耕地保護紅線會被大大突破。
大城市是真方向
在城市化過程中，有一些挑戰(zhàn)是我們必須面對的。過去的政策實際上把城市居民分成了兩類人，原有的城市居民有資格享受城市的社會保障和公共福利，而外來轉(zhuǎn)移人口，包括那些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市多年、長期在城市打工的新城市居民，則大部分被排除在外。近年來這方面情況有所改善，但遠未徹底解決問題。
解決這些問題無疑會遇到許多困難。但試圖通過約束大城市發(fā)展，向城鎮(zhèn)傾斜，并不能解決實際問題，只是把矛盾從大城市推到小城市和鎮(zhèn)，而且會帶來更多的矛盾。真正的困難不在于大城市有沒有財力負(fù)擔(dān)遷入人口的社會福利和保障。事實上遷入人口為城市作出的貢獻，完全可以覆蓋他們的社會保障成本。只有下決心推進財稅體制和社會保障體制改革，才能逐步解決城市化中的一系列問題。而繞開大城市，政策向小城市傾斜，并不能真正解決這些問題。
在一個均衡的城市化政策下，大城市會發(fā)展較快。但這并不意味著人口都向現(xiàn)有的大城市或超大城市集中，使它們越來越大。更主要的，是需要出現(xiàn)一大批百萬人口級別的大城市。假定未來20~30年中，中國新增加100座這樣的大城市，平均規(guī)模200萬人，也只不過多容納兩億人，占5億新增城市人口的一半不到。這些大城市需要從現(xiàn)有的中型城市中產(chǎn)生，同時也需要有相當(dāng)一批小城市替補中型城市的空缺。
但這只能從少部分具備條件的城市中產(chǎn)生，主要應(yīng)當(dāng)是市場機制引導(dǎo)的結(jié)果。政府的作用是在市場導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，通過合理規(guī)劃和改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進這一趨勢。如果不顧條件地大面積鋪開，搞政府主導(dǎo)的中小城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)果可能會南轅北轍。
自發(fā)的市場導(dǎo)向也會帶來城市規(guī)模過大的問題。像北京和上海這樣的超大城市，在全國經(jīng)濟中的核心作用不容低估；未來10~20年中，也許在中西部地區(qū)也需要形成兩三個人口上千萬的超大城市，成為帶動區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟中心。但這些超大城市的規(guī)模不宜無限擴大，否則會導(dǎo)致其負(fù)面外部性上升，超過合理的經(jīng)濟規(guī)模。要在具備條件的前提下，促進其鄰近地區(qū)的城市發(fā)育，形成由幾個大城市和更多中小城市組成的合理的城市群結(jié)構(gòu)，形成同城效應(yīng)，疏散核心城市的壓力。(作者系中國經(jīng)濟體制改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長)
