一、從國際國內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的環(huán)境有了幾個(gè)值得重視的變化
從國內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的環(huán)境有兩個(gè)值得重視的變化。
第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素條件正在或?qū)⒁l(fā)生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動(dòng)。經(jīng)過30多年的高速增長，勞動(dòng)力、土地、礦產(chǎn)資源等一些經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)要素的成本都在上升，傳統(tǒng)行業(yè)及其增長方式的利潤空間已經(jīng)非常小了。加上人口老齡化日趨明顯，儲(chǔ)蓄率會(huì)逐步下降等原因，過去曾長期支撐經(jīng)濟(jì)增長的高投資模式也將難以為繼。
第二是經(jīng)濟(jì)增長面臨的國內(nèi)輿論環(huán)境在發(fā)生變化，主要是信息傳播和社會(huì)評(píng)估十分活躍。互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)特別敏感。學(xué)術(shù)界和一些社會(huì)調(diào)研機(jī)構(gòu)都在不斷地發(fā)布經(jīng)濟(jì)社會(huì)的評(píng)估結(jié)果。盡管這些結(jié)果不能決定各地干部的升遷，但是它形成了一種輿論環(huán)境，逼著我們進(jìn)行反思，進(jìn)而推動(dòng)政府加快轉(zhuǎn)變職能。比如，媒體發(fā)布某某省綠色發(fā)展指數(shù)排位很低，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門就會(huì)認(rèn)真研究原因，思考怎樣提高當(dāng)?shù)氐木G色發(fā)展程度?？傊?，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國內(nèi)條件正在發(fā)生深刻的變化，可以說，這是我們政府轉(zhuǎn)型面臨的新環(huán)境，特別是輿論環(huán)境的變化，既是壓力也是動(dòng)力。
從國際環(huán)境看也有幾個(gè)重要的變化：
第一個(gè)變化是國際金融危機(jī)帶來的沖擊和我國應(yīng)對(duì)氣候變化的主動(dòng)承諾帶給我們的影響。對(duì)這一輪國際金融危機(jī)的原因、影響和教訓(xùn)，大家從不同的角度在反思，比如政府與市場(chǎng)的關(guān)系，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系，等等。應(yīng)當(dāng)說，我國的金融創(chuàng)新還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，否則我國中小企業(yè)融資就不會(huì)這樣困難。也就是說，面對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，我們也要清醒地看到自己存在的不足，中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐必須要加快，政府相關(guān)的職能也必然要加快轉(zhuǎn)型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%—45%，這是我們主動(dòng)承諾的減排義務(wù)?？紤]到中國是一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也是主動(dòng)的選擇，因此主動(dòng)承諾有其積極意義。然而這個(gè)承諾對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型又是一個(gè)壓力，照此，“十二五”期間單位GDP的碳排放就要下降17％，這個(gè)約束性指標(biāo)與我國的減排承諾是有內(nèi)在聯(lián)系的。在實(shí)施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標(biāo)分配到各個(gè)省應(yīng)當(dāng)是多少？如何區(qū)別不同省情？怎樣才能完成？這都是對(duì)政府轉(zhuǎn)型帶來的新考驗(yàn)。
第二，全球經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整，市場(chǎng)重心可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)在面臨的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境已不像以前，比如西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)提出來再工業(yè)化，再比如說，新興經(jīng)濟(jì)體成長迅猛，我們傳統(tǒng)的出口工業(yè)會(huì)面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)，原有的市場(chǎng)份額也可能會(huì)重組?？傊?，我國面臨著全球經(jīng)濟(jì)格局所發(fā)生的深刻調(diào)整和市場(chǎng)重心的轉(zhuǎn)移，也逼著我們加快轉(zhuǎn)變粗放的出口增長方式，進(jìn)而要求政府加快轉(zhuǎn)變不合時(shí)宜的涉外經(jīng)濟(jì)管理職能。
第一，中國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主體仍然是企業(yè)和市場(chǎng)，而不是政府。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是政府倡導(dǎo)的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應(yīng)當(dāng)是：調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、推轉(zhuǎn)型都要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，政府重在以法律、規(guī)劃和政策來引導(dǎo)。
第二，政府應(yīng)該完善市場(chǎng)信息和準(zhǔn)入規(guī)則，推進(jìn)市場(chǎng)制度的創(chuàng)新，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。市場(chǎng)存在著信息不對(duì)稱和規(guī)則不完善的問題，存在壟斷和風(fēng)險(xiǎn)失控的危險(xiǎn)，而單靠市場(chǎng)本身是解決不了這些問題的。因此政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)反壟斷、信息公開、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等制度建設(shè)，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)體系健康發(fā)育。尤其是對(duì)發(fā)育很不完善的金融市場(chǎng)，既要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，也要推進(jìn)金融創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和大量小型微型企業(yè)發(fā)展的需要。
第三，政府應(yīng)該減少微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的審批，強(qiáng)化公益性的規(guī)制。所謂公益性規(guī)制，是指維護(hù)公共利益的規(guī)則和實(shí)施。也有人把它叫做社會(huì)性規(guī)制或“外部性”規(guī)制，實(shí)際上就是盡可能減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的消極外部影響，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為積極的外部影響。我們長期習(xí)慣于對(duì)成本、利潤、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等微觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行審批，干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多過細(xì)，而對(duì)涉及公共利益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)后果，比如說能耗、環(huán)境影響、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生檢疫這些方面，政府職能比較薄弱。
鑒于以上幾點(diǎn)，我認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行以下幾個(gè)方面的職能轉(zhuǎn)變：
第一，政府主要角色要從運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)師、監(jiān)管者和裁判員。設(shè)計(jì)師是規(guī)劃和規(guī)則的制定者?，F(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)運(yùn)行中往往存在規(guī)則不清楚或不正確的情況，依據(jù)這樣的規(guī)則怎么保證裁判的公正和質(zhì)量呢？所以政府首先應(yīng)該作規(guī)劃和規(guī)則的設(shè)計(jì)者，描繪藍(lán)圖，制定正確而清晰的行為規(guī)范，然后才有科學(xué)公正的依據(jù)去監(jiān)管，去裁判。僅僅說政府應(yīng)當(dāng)由運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)為裁判員，這個(gè)比喻也是淺顯的，已經(jīng)不太能反映形勢(shì)的發(fā)展變化。
第二，政府公共資源配置應(yīng)當(dāng)由一般的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。自從提出建立公共財(cái)政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復(fù)生態(tài)環(huán)境方面傾斜，在一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的配置份額逐步下降。這是積極的變化，但是與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)相比，公共資源向社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的傾斜仍然不夠。例如，用于教育的財(cái)政性支出占GDP比重到2012年才能達(dá)到4％的目標(biāo)，這還要下很大的決心和力氣。因此，政府這只手在一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域需要繼續(xù)閑下來，而在社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域要繼續(xù)忙起來，在這方面應(yīng)當(dāng)有更加積極的作為。
第三，由注重縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務(wù)差距。不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距有許多客觀制約因素，特別是資源環(huán)境的約束難以突破，政府過于關(guān)注縮小各地的經(jīng)濟(jì)差距，既可能違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也可能力不從心，甚至導(dǎo)致反效果。我們?cè)谥黧w功能區(qū)的研究和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，調(diào)研了很多地方，我們深深感到，把政府和社會(huì)的注意力引到縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距方面是沒有出路的。所以在“十一五”規(guī)劃研究過程中，我們就提出來要調(diào)整關(guān)于評(píng)估和縮小區(qū)域差距的思路，把過于看重經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距轉(zhuǎn)到更加關(guān)注社會(huì)發(fā)展差距上來，到“十二五”規(guī)劃研究時(shí)我們繼續(xù)強(qiáng)調(diào)這一看法?？s小區(qū)域差距的出路在哪里呢？主要是謀求社會(huì)發(fā)展差距的縮小，公共服務(wù)水平差距的縮小，所以政府應(yīng)該在促進(jìn)基本公共服務(wù)水平大體均等方面投入更多精力。
第四，由關(guān)注財(cái)富的賬面積累，轉(zhuǎn)向關(guān)注民眾真實(shí)福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業(yè)增加值、利稅、財(cái)政收入等賬面財(cái)富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境遭到破壞和對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障沒有完全到位等代價(jià)，群眾享受到經(jīng)濟(jì)增長帶來的真實(shí)福利是大打折扣的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實(shí)福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不能僅僅看賬面財(cái)富是否增加，排位是否提高。
第五，應(yīng)當(dāng)由注重物資資本投入，轉(zhuǎn)向注重人力資源開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新?，F(xiàn)在，許多地方政府熱衷于招商引資，爭(zhēng)取上大項(xiàng)目，努力上大項(xiàng)目，來拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長。這種行為方式應(yīng)當(dāng)逐步改變，應(yīng)當(dāng)把注意力和公共資源更多地轉(zhuǎn)向支持人力資源開發(fā)，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新上，以此為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供更好的人力資源和技術(shù)支撐。
?。ūR中原 作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任）
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