本文僅就法名和總則的前四條提出修改意見。
一、立法名稱
建議將“社區(qū)矯正法”更名為“社區(qū)刑罰執(zhí)行法”。
我認(rèn)為，大可不必把“Community corrections”這一適合美國國情且并不是國際通用、我們又存在翻譯錯誤的概念，作為我國法律的名稱，帶復(fù)數(shù)的“Corrections”包括懲罰與矯正的含義，僅僅翻譯成“矯正”是不妥的。
我國曾長期把監(jiān)獄刑罰執(zhí)行稱之為“勞動改造”，并作為行政法規(guī)（《中華人民共和國勞動改造條例》）的名稱，把一種改造手段作為法律名稱，容易誤導(dǎo)監(jiān)獄行刑工作，1994年，我國用“監(jiān)獄法”的表述將其替代。
一些學(xué)者堅持認(rèn)為對緩刑、假釋的執(zhí)行不是刑罰執(zhí)行，依據(jù)之一是刑法第七十六條的規(guī)定：“對宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗期限內(nèi)，依法實行社區(qū)矯正，如果沒有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，”由此，緩刑不是刑罰執(zhí)行。實際上，這只是一種法理解釋，《刑法》本身并沒有規(guī)定緩刑、假釋不是刑罰執(zhí)行。
我認(rèn)為，“原判的刑罰就不再執(zhí)行”是指監(jiān)禁刑不再執(zhí)行，但在社區(qū)的執(zhí)行仍然是刑罰執(zhí)行。緩刑、假釋是在“刑罰的具體運用”一章中規(guī)定，說明立法的原意是將其涵蓋在刑罰的范疇，因此，對緩刑、假釋的管理無疑都是刑罰執(zhí)行。
刑罰執(zhí)行具有三個基本特征：一是依據(jù)法院的刑事判決和裁定，二是對犯罪人的部分權(quán)利有相應(yīng)的限制和剝奪，三是靠國家的強制力保證實施。我國對緩刑、假釋的執(zhí)行都具備這樣的特征，是刑罰執(zhí)行的具體體現(xiàn)。
照此推理，征求意見稿中“社區(qū)矯正人員”的提法應(yīng)更改為“社區(qū)服刑人員”。
在英美國家，沒有人質(zhì)疑緩刑、假釋不是刑罰執(zhí)行，法律賦予緩刑官、假釋官具有采用強制措施的權(quán)力。紐約州法律規(guī)定：緩刑官是紐約州的治安人員，有權(quán)對監(jiān)管對象采用無逮捕證的逮捕、拘留措施、對緩刑官佩發(fā)手銬、摧淚器以及槍支。
“社區(qū)刑罰執(zhí)行”并非意味著對罪犯的單一懲罰。雖然刑罰的本質(zhì)屬性是它的懲罰性，但刑罰的功能具有多元化，包括報應(yīng)、威懾、伸張正義、限制再犯、安撫被害、教育、恢復(fù)、回歸社會等?，F(xiàn)代的社區(qū)刑罰執(zhí)行，是在滿足懲罰的前提下，盡可能對罪犯教育矯正和幫困扶助,需要將懲罰監(jiān)管與人文關(guān)懷有機結(jié)合。但并不能因此而否認(rèn)其刑罰執(zhí)行的基本定位。
二、目的任務(wù)
建議增加“懲罰”作為目的性和基本任務(wù)的表述。
《憲法》第二十八條規(guī)定：懲辦和改造犯罪分子。《刑法》第一條規(guī)定，為了懲罰犯罪，……。社區(qū)矯正法需要把母法和基本法作為依據(jù)，由于刑罰的本質(zhì)屬性是它的懲罰性，作為社區(qū)的刑罰執(zhí)行，如果沒有“懲罰”的表述，存在著與上位法相抵觸的問題。有可能把社區(qū)矯正誤入片面強調(diào)教育矯正、幫困救助的歧途。因此，在立法中既要充分考慮社區(qū)服刑人員合法權(quán)利的保障，也要形成適合國情的社區(qū)矯正懲罰機制，應(yīng)在該法的具體內(nèi)容中加以體現(xiàn)。
建議將征求意見稿第一條：“為了規(guī)范社區(qū)矯正工作，正確執(zhí)行刑罰，幫助社區(qū)矯正人員順利回歸社會，預(yù)防和減少犯罪，制定本法?！?/span>修改為：“為了正確執(zhí)行社區(qū)刑罰，懲罰和教育矯正社區(qū)服刑人員，預(yù)防和減少犯罪，制定本法”。
將征求意見稿第三條：“ 社區(qū)矯正工作堅持監(jiān)督管理與教育幫扶相結(jié)合，”修改為：“社區(qū)刑罰執(zhí)行工作堅持懲罰監(jiān)管與教育幫扶相結(jié)合，……。”
法條中的結(jié)合是兩項任務(wù)的結(jié)合，前面?zhèn)戎貞土P性的監(jiān)管，后面?zhèn)戎胤菓土P性的教育幫扶，如果不增加“懲罰”二字，那么，后面的教育幫扶也屬于管理的范疇?！皯土P”是社區(qū)刑罰執(zhí)行工作中第一位的任務(wù)，《監(jiān)獄法》第三條規(guī)定，“對罪犯實行懲罰與改造相結(jié)合”，監(jiān)獄工作與社區(qū)刑罰執(zhí)行工作雖然有大墻內(nèi)外之分，但同屬刑罰執(zhí)行，同樣需要對罪犯進(jìn)行懲罰，盡管懲罰力度有輕重之分。目前我國在社區(qū)矯正中對罪犯的過于輕緩的管理，不符合大多數(shù)國家的共同做法，有違罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則。
“監(jiān)督管理”并不能完全涵蓋“懲罰”的內(nèi)容?！氨O(jiān)督管理”的主體可以是非執(zhí)法人員，如社區(qū)矯正社會工作者、協(xié)管員以及社區(qū)公眾，但“懲罰”的主體則必須是法律授權(quán)的執(zhí)法人員?！皯土P監(jiān)管”不僅包含了對罪犯的監(jiān)督管理，而且意味著在監(jiān)督管理中如果服刑人員有違規(guī)行為情節(jié)嚴(yán)重的，執(zhí)法人員可采取必要的強制措施。罪犯在服刑期間如有再犯風(fēng)險，執(zhí)法人員也應(yīng)有權(quán)對他們采取臨時強制措施，如使用手銬及其他警戒具，依法限制自由等。
因此，“社區(qū)矯正”的懲罰包含兩層意思：一是通過對法院判決裁定的執(zhí)行，對罪犯在社區(qū)的權(quán)利進(jìn)行一定的限制和剝奪，使其承受一定的痛苦與損失的體驗；二是對違反監(jiān)管規(guī)定或有再犯風(fēng)險的行為，采取必要的強制措施。因此，在對社區(qū)矯正任務(wù)的表述中，不能把“懲罰”二字忽略。
三、適用對象
建議將被剝奪政治權(quán)利的罪犯納入社區(qū)矯正管理對象，以體現(xiàn)黨中央強調(diào)的刑罰執(zhí)行一體化的原則。
征求意見稿第二條規(guī)定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯（以下統(tǒng)稱社區(qū)矯正人員）實行監(jiān)督管理、教育幫扶的社區(qū)矯正活動，適用本法?！?strong>建議修改為：社區(qū)刑罰執(zhí)行的對象包括被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行以及被剝奪政治權(quán)利的罪犯。
“剝奪政治權(quán)利”是我國的刑罰方法之一，可獨立適用也可附加適用，將社區(qū)服刑人員由一個部門統(tǒng)一管理，有利于提高效率。現(xiàn)在將四種對象歸屬司法行政部門管理，一種對象歸屬公安部門管理，公安部門對被剝奪政治權(quán)利人員的管理不可能實行專業(yè)化管理。
將“被剝奪政治權(quán)利”人員與其他四種對象統(tǒng)一管理并非意味著在管理中需要同等對待。對每種對象以及每種對象的每一個人都需要根據(jù)其犯罪情況與改造表現(xiàn)在管理中區(qū)別對待。
四、機構(gòu)隊伍
建議社區(qū)矯正機構(gòu)和隊伍需設(shè)立專章，像《監(jiān)獄法》第二章那樣。
根據(jù)十八屆四中全會提出的法治隊伍建設(shè)要正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的要求，無論是司法所還是派出所都不適宜作為社區(qū)刑罰的執(zhí)法主體。
建議在縣級行政區(qū)域，設(shè)立專門的社區(qū)刑罰執(zhí)行辦公室，辦公室可酌情設(shè)立派出機構(gòu)，執(zhí)法人員應(yīng)具有人民警察身份，由法律賦予其必要的強制執(zhí)行權(quán)，與監(jiān)獄人民警察同屬刑事執(zhí)行人民警察系列。
人民警察的數(shù)量與服刑人員的比例約為1：30左右。社區(qū)刑罰執(zhí)行辦公室可設(shè)置文職人員，并通過購買社會服務(wù)和組織社會力量的形式來加強對罪犯的教育矯正和幫困扶助。在國家和省級司法行政部門中，將監(jiān)獄和社區(qū)矯正管理部門合并為罪犯管理局，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的社區(qū)刑罰執(zhí)行工作，這樣有利于資源共享，優(yōu)勢互補，是世界上大多數(shù)國家的做法。根據(jù)需要，在省轄市和地級市設(shè)立社區(qū)刑罰執(zhí)行的行政管理機構(gòu)，省級社區(qū)刑罰執(zhí)行管理機構(gòu)對下應(yīng)向垂直管理的方向發(fā)展。
社區(qū)刑罰的執(zhí)法人員與監(jiān)獄人民警察一樣，應(yīng)成為十八屆四中全會決議中提出的法治隊伍的組成部分。主要理由有六：
一是社區(qū)矯正的工作對象是罪犯，管理工作具有一定的風(fēng)險性。我國2003年以前的勞教人民警察和現(xiàn)在的戒毒人民警察，他們的工作對象均不是罪犯，但都具有警察身份，由此推論，社區(qū)矯正執(zhí)法人員在我國特定的國情下具有警察身份并不為過。
二是我國長期以來由公安機關(guān)管理社區(qū)服刑人員，現(xiàn)在轉(zhuǎn)交司法行政部門，那么工作人員由警察來承擔(dān)也是合乎情理的。正如監(jiān)獄在1983年整建制移交司法行政部門，工作人員全部保持警察身份和待遇。假設(shè)，如果這項工作再返還給公安機關(guān)，那么無疑還是由人民警察來承擔(dān)此項任務(wù)。
三是雖然聯(lián)合國文件不主張由警察承擔(dān)社區(qū)服刑人員的管理，但這是建議，是發(fā)展的方向而不是法律。目前，俄羅斯社區(qū)刑罰執(zhí)行工作人員不僅具有警察身份，而且授予軍銜，以確保其執(zhí)法嚴(yán)肅性、社會地位和待遇。美國在社區(qū)的早釋中心有的是由執(zhí)法警察承擔(dān)管理，英國的緩刑辦公室也有警察的加盟。我國的國情是：保安、輔警、稅務(wù)、工商、城管等崗位工作人員在工作時都需要穿制服，以體現(xiàn)管理的嚴(yán)肅性，在現(xiàn)階段這種特定背景下，作為社區(qū)矯正的刑事執(zhí)法人員在現(xiàn)階段具有人民警察的身份是完全必要的。當(dāng)然，社區(qū)刑罰執(zhí)行工作人員并非需要時時穿著警服，就像國家安全局工作人員一樣，而是在特定的場合和環(huán)境，需要展示刑事執(zhí)法人員的形象。
四是警察身份是明確執(zhí)法地位和提高待遇的一種形式。目前我國沒有把社區(qū)刑罰執(zhí)法人員納入專門的公務(wù)員系列，在短期內(nèi)也不可能像美國那樣，緩刑官、假釋官的社會地位和待遇均高于治安警察，并享受工作25年可提前退休的優(yōu)惠，以確保這一工作崗位的社會吸引力和穩(wěn)定性。因此，我國社區(qū)刑罰執(zhí)法人員入警是一種簡便易行的明確執(zhí)法地位提高待遇的方法。目前司法所多數(shù)工作人員不愿從事社區(qū)矯正工作，其中的重要原因就是國家沒有在地位和待遇方面給予適當(dāng)?shù)恼J(rèn)可。
五是我國北京、上海等地在社區(qū)矯正工作中，共借調(diào)了3000多名監(jiān)獄、公安、勞教、戒毒人民警察從事社區(qū)矯正，實踐證明，這有利于增強執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
六是明確警察身份有利于檢察機關(guān)對執(zhí)法人員進(jìn)行社區(qū)矯正檢察監(jiān)督。
當(dāng)然，社區(qū)刑罰執(zhí)行人民警察需要具有一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)。
鑒于在征求意見稿中沒有將社區(qū)刑罰的執(zhí)法人員賦予警察身份，說明對這一問題存在較大爭議。十八屆四中全會的決議指出：“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”
如認(rèn)為現(xiàn)在對機構(gòu)、隊伍的立法不成熟，可抓緊進(jìn)行再試點。這種試點不應(yīng)像北京、上海那樣臨時借調(diào)監(jiān)獄、公安、勞教、戒毒人民警察到司法所和社區(qū)矯正中心工作，而應(yīng)突破現(xiàn)有法律規(guī)定明確規(guī)定其執(zhí)法權(quán)責(zé)并賦予其和必要的采取強制措施的權(quán)力。在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)同時進(jìn)行設(shè)置專門執(zhí)法機構(gòu)及警察隊伍的工作試點，并確定科研人員進(jìn)行跟蹤評估，為國家立法提供實證依據(jù)。
作者:劉強（上海政法學(xué)院教授，社區(qū)矯正研究中心主任）
