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以財政績效審計推動預算管理改革

2021.09.14

為全面貫徹落實國務院關于深化預算管理制度改革，建立全面規(guī)范，公開透明的預算制度的要求，審計機關在財政預算執(zhí)行審計中，應針對地方預算編制與執(zhí)行工作中預算約束力不夠，透明度不高，資金使用績效偏低的問題，將審計重點向預算資金績效擴展延伸，著眼于預算安排的科學性和財政資金使用的效率和效果，推動建立財政績效考核機制。

一、財政預算編制與執(zhí)行中存在的問題

（一）項目預算申報不規(guī)范，編制不科學。部門在申報預算時，往往沒有設定科學的社會效益和經(jīng)濟效益評價指標。財政部門在審核、安排預算時，對預算的執(zhí)行尚未制定詳細、明確的監(jiān)督、約束指標和制度，對項目支出執(zhí)行，缺乏行之有效的監(jiān)控手段和措施，造成一些領域財政資金效益低下、閑置沉淀、甚至損失浪費。

（二）部門預算編制不規(guī)范，執(zhí)行缺乏剛性。一方面部門對本單位業(yè)務活動缺乏深入的了解，不重視基礎資料的收集和整理，沒有對歷年的預算執(zhí)行情況進行分析，預算資金安排與項目實際支出的需求匹配度不高；另一方面部門預算支出隨意性較大，預算指標用途與實際支出內(nèi)容相分離，嚴重削弱了預算執(zhí)行的嚴肅性，弱化了部門預算的約束力。

(三）預算編制欠細化，資金調(diào)整隨意。財政部門每年給人大匯報的預算草案僅僅只是分大類，按功能羅列的收支總數(shù)，導致財政預算草案“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。由于未嚴格執(zhí)行預算申報要求和程序，項目資金安排沒有明確的標準和依據(jù)等問題的存在，財政部門往往會利用年初未細化到主管部門和項目的代編預算，預留一定比例的切塊資金，為各類臨時性支出的追加和項目資金調(diào)整提供便利。

（四）在財政資金管理上重分配、輕管理，重支出、輕績效。財政部門每年都會向人大匯報上年的預算執(zhí)行情況和當年的預算草案，明確上年的錢都花在哪里，當年的財政支出如何分配，但對于財政支出的效益和效果，尚未形成完整的報告或文件，對于有無資金浪費、積壓沉淀等情況關注不夠，監(jiān)管不嚴。

二、財政預算執(zhí)行績效審計的方法和重點

（一）關注預算編制、分配和管理的依據(jù)和程序。審計機關一方面要加強績效目標審核，以預算分配前的績效目標設定和上年的績效評價為起點，審查項目的績效目標設定是否科學合理、操作性強，是否符合政策要求；審查財政部門是否將部門的預算收支全部納入了績效管理；是否將績效目標設置作為預算安排的前置條件，將績效目標與預算同步批復下達。另一方面，要審查績效評價工作開展情況，追蹤績效評價結(jié)果的運用。審計人員要通過審計分析、抽查復核等方式對績效評價工作質(zhì)量進行審查，關注績效評價結(jié)果是否真實、科學，是否與預算編制、財政監(jiān)督各環(huán)節(jié)相結(jié)合。

（二）關注部門和項目的整體績效。財政預算執(zhí)行績效審計要區(qū)別于單一的專項資金審計，要擴展審計視野，著眼全局，從整體考慮資金的使用績效。審計人員要建立“部門職責-工作活動-預算項目”的審計思路，以部門預算為主體，從與部門的行業(yè)、職責相關的政策和項目入手，衡量評價財政資金的分配、管理、使用和績效。在評價部門整體績效時，要保持與被審計單位的充分互動與有效溝通，充分聽取被審計單位的意見，避免因政策理解不透徹，信息獲取不全面而造成的審計風險。

（三）關注保障基本民生、提高社會基本福利水平的重點項目和領域。由于人員和時間有限，審計機關要圍繞全面建成小康社會、保障和改善民生等黨和國家的重大決策部署，進行重點審計。審查預算是否細化到項目或單位，預算安排是否保障重點支出和解決突出問題。要從績效目標的設定、下達、運行、結(jié)果反饋的全過程，關注重點項目和領域落實國家重大政策的情況。要對照績效目標檢查項目資金支出產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益，復核財政部門對重點項目和重要政策相關預算執(zhí)行的財政評價工作開展情況，確保政策措施貫徹落實，財政資金高效使用。

（四）關注績效評價與審計結(jié)果的應用。一方面，要審查財政部門是否將績效評價結(jié)果，作為財政資金分配的重要參考依據(jù)，審查是否存在資金大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，仍安排同類預算的情況，是否存在績效評價結(jié)果不佳，且重復安排資金的現(xiàn)象。另一方面，要關注績效評價與審計結(jié)果是否與政府工作目標考核相結(jié)合；是否促進完善如以獎代補等預算分配的獎懲激勵機制的建立；是否推動完善預算執(zhí)行的監(jiān)督體制。

總之，開展財政預算績效審計，要提高站位，把握全局，不僅要揭示財政資金管理上的問題，更要從深層次查找體制機制上的不足，從而促進提高財政管理水平，助推預算績效管理改革措施精準落地。

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