上海有不同層次、不同規(guī)模和不同水平的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，在管理體制上要區(qū)別對(duì)待，探索建立科學(xué)的管理體制。
園區(qū)管理模式創(chuàng)新。在現(xiàn)行開(kāi)發(fā)體制下，需要通過(guò)對(duì)行政管理體制的改革來(lái)彌補(bǔ)政府開(kāi)發(fā)的“先天不足”。就是把工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的利益與開(kāi)發(fā)區(qū)所在地“區(qū)政府”進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆蛛x，
創(chuàng)辦工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的實(shí)踐證明，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)較大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限，支持開(kāi)發(fā)區(qū)在管轄區(qū)域內(nèi)自主進(jìn)行改革創(chuàng)新，是促使開(kāi)發(fā)區(qū)較快發(fā)展的重要因素。實(shí)行區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一管理，并不排斥上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督，但這些工作應(yīng)該是從宏觀(guān)上、戰(zhàn)略上和政策上，而不是具體的、事務(wù)性的領(lǐng)導(dǎo)。
作為經(jīng)濟(jì)載體的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，其“管委會(huì)”適宜走“小政府、大中介”、“小管理、大服務(wù)”的管理路子。強(qiáng)化為企業(yè)服務(wù)的“中介職能”，防止政府行為擴(kuò)大。
工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制從短期看，集權(quán)式管理機(jī)構(gòu)可以取得較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率；從長(zhǎng)期看，建章立制、依法辦事的保障約束機(jī)制和開(kāi)放式的管理機(jī)構(gòu)才是真正保證長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的至關(guān)重要的因素
開(kāi)發(fā)區(qū)在自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中原有的政策優(yōu)勢(shì)和體制優(yōu)勢(shì)逐漸普遍化，產(chǎn)品逐步大眾化，失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，自身的體制創(chuàng)新則停滯不前，目前還逐步涉及到社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題，
大家一致認(rèn)為，目前比較適宜開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制，應(yīng)該是管委會(huì)和總公司相結(jié)合的方式，并逐步由集權(quán)式管理機(jī)構(gòu)逐步向制度規(guī)范和開(kāi)放式的管理機(jī)構(gòu)過(guò)渡，
一是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡(jiǎn)得多。這種管理體制主要適用于人口較少的相對(duì)獨(dú)立的新開(kāi)區(qū)，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。
二是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一班人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個(gè)行政區(qū)域作為開(kāi)發(fā)區(qū)，或者開(kāi)發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。
三是以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制。在這種模式中，開(kāi)發(fā)主體不是一級(jí)行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開(kāi)發(fā)商來(lái)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)和管理一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)公司不僅要開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開(kāi)發(fā)收入來(lái)補(bǔ)償。
開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)模式有兩種類(lèi)型。一種是政企分離的開(kāi)發(fā)模式。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)只負(fù)責(zé)行政審批、管理和制定政策，而開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)由獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司承擔(dān)。如，蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)行完全的政企分開(kāi)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為管理主體，不直接從事開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，中新合資開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)將獲準(zhǔn)開(kāi)發(fā)的土地轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)公司，開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)后進(jìn)行招商轉(zhuǎn)讓或出租。這種體制的機(jī)構(gòu)精干、權(quán)責(zé)明確，在進(jìn)行大規(guī)模成片開(kāi)發(fā)方面有比較明顯的優(yōu)勢(shì)。
另一種是政企合一的開(kāi)發(fā)模式。這一體制的特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)具有管理者與開(kāi)發(fā)商的雙重功能，管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職。由于這種模式辦事效率較高，管理者的能動(dòng)作用較大，不少開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種開(kāi)發(fā)模式。但是，由于存在容易導(dǎo)致政企不分、機(jī)構(gòu)膨脹、內(nèi)部職責(zé)不清的弊端，一些開(kāi)發(fā)區(qū)逐步實(shí)行政企分離，將開(kāi)發(fā)功能分離出來(lái)，成立獨(dú)立的開(kāi)發(fā)公司。
一是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)范圍擴(kuò)大，功能多元化，從準(zhǔn)政府向行政區(qū)體制轉(zhuǎn)化。如，上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)轉(zhuǎn)為浦東行政區(qū)政府。
二是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)層次和數(shù)量增多，競(jìng)爭(zhēng)加劇，從分散管理逐步轉(zhuǎn)向集中管理。目前，我國(guó)不僅有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，還有省、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，區(qū)縣開(kāi)發(fā)區(qū)，甚至有鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)區(qū)。因此，不少地區(qū)開(kāi)始把分散的開(kāi)發(fā)區(qū)逐步集中起來(lái)管理。
四是一區(qū)多園，發(fā)展專(zhuān)業(yè)園區(qū)。目前，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)地域擴(kuò)大，許多地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部功能分工，發(fā)展專(zhuān)業(yè)園區(qū)。
二是小開(kāi)發(fā)區(qū)帶大行政區(qū)。在老區(qū)內(nèi)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理部門(mén)不僅負(fù)責(zé)新區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)功能，還有管理原有老城區(qū)的功能。這種模式主要是以開(kāi)發(fā)區(qū)直接帶動(dòng)所在區(qū)的城市化，或?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)留下足夠的發(fā)展空間。在這種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不論是采取行政區(qū)管理體制，還是準(zhǔn)政府體制，實(shí)際上是兼有開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能，有的地區(qū)采取一班人馬兩塊牌子。
開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革有關(guān)。當(dāng)行政區(qū)的管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌程度越高，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政府行政職能就越弱化，機(jī)構(gòu)層次就越少。
開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制涉及到事權(quán)劃分和人員安排，存在條塊分權(quán)兩方面問(wèn)題。首先是地區(qū)內(nèi)部分權(quán)問(wèn)題。獨(dú)立新區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立性，相當(dāng)于新設(shè)一個(gè)地區(qū)管理部門(mén)，通常是擴(kuò)大授權(quán)經(jīng)營(yíng)。在開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)雙重管理（在老行政區(qū)中設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)）的情況下，存在一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赝?jí)政府分權(quán)的問(wèn)題，通常開(kāi)發(fā)區(qū)管理是虛，行政區(qū)管理是實(shí)，財(cái)權(quán)和人權(quán)都在行政區(qū)手中，有些改革措施和政策因觸動(dòng)了行政部門(mén)的已有權(quán)力和利益，難以落實(shí)。
因此，要把開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和布局與城市化和老城市延伸結(jié)合起來(lái)；
因此，為了減少區(qū)外行政體制的干擾，從組織上保證制度試點(diǎn)的順利實(shí)施，實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制更有利。一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)大部分地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)還將實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的管委會(huì)體制。要繼續(xù)實(shí)行精減機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)化程序，政務(wù)公開(kāi)的原則，克服管委會(huì)擴(kuò)大膨脹的趨勢(shì)。
開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)是區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)，而不是區(qū)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃和布局，優(yōu)化配置公共資源。
開(kāi)發(fā)區(qū)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理不同于政府行政管理，其管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)和服務(wù)性機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理包括從區(qū)內(nèi)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)、推介招商、產(chǎn)業(yè)用地和廠(chǎng)房的出租，到區(qū)內(nèi)日常服務(wù)和管理等。因此，應(yīng)實(shí)行政資分開(kāi)，把開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職能從管委會(huì)中剝離出來(lái)，建立專(zhuān)門(mén)的園區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理公司，負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)、運(yùn)行和服務(wù)。
開(kāi)發(fā)區(qū)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)融資和組織實(shí)施。有些開(kāi)發(fā)區(qū)自己成立開(kāi)發(fā)施工隊(duì)伍。這部分應(yīng)該社會(huì)化
，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)則主要承擔(dān)制定政策，行使上一級(jí)政府賦予的審批和行政權(quán)力，以及對(duì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行監(jiān)督管理。
開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的任務(wù)，又要承擔(dān)城市建設(shè)的責(zé)任。既然開(kāi)發(fā)園區(qū)具有拓展城市的功能，并納入城市發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該把城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)功能從工業(yè)和商業(yè)用地開(kāi)發(fā)中分離出來(lái)，由城市公共事業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。
轉(zhuǎn)變政府職能。新舊體制之間的屏障，使開(kāi)發(fā)區(qū)較快地實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變成為可能，政府從原來(lái)的包辦一切的做法中解脫出來(lái)，基本形成了“小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的格局。
經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分散化。近年來(lái)，國(guó)家和省市對(duì)工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、社會(huì)保障、土地、規(guī)劃等管理機(jī)構(gòu)先后實(shí)行了垂直領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)區(qū)《條例》地方性法規(guī)與行政規(guī)章賦予開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)限，被各部門(mén)的行政規(guī)章和條條的紅頭文件所強(qiáng)調(diào)縱向集中管理所分解，一些原本下放給開(kāi)發(fā)區(qū)行使的職能權(quán)限逐一上收，有些雖未上收但須逐事逐項(xiàng)上報(bào)“確認(rèn)”、“審核”。權(quán)限分解所導(dǎo)致的必然結(jié)果，就是辦事環(huán)節(jié)增多，協(xié)調(diào)難度增大，工作效率降低，經(jīng)濟(jì)成本提高。
2、管理職能行政化。開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)管理與服務(wù)職能日益加重，肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和社區(qū)管理的雙重重?fù)?dān)。以往，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主要職能集中在土地開(kāi)發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)工作?，F(xiàn)在，開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)模增大，區(qū)域邊界成倍擴(kuò)大，社區(qū)人口的不斷增加，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要面對(duì)大量的社會(huì)事務(wù)，除了要管理服務(wù)城市居民、外來(lái)人口，還要管理服務(wù)農(nóng)村人口。社區(qū)文化教育、區(qū)域衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會(huì)治安、民兵武裝等社會(huì)性工作占的比重越來(lái)越大。導(dǎo)致管理服務(wù)職能延伸，管理鏈條增長(zhǎng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)增大，精干、高效的管理架構(gòu)面臨膨脹的極大壓力。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制已呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢(shì)，基本是一級(jí)政府的管理架構(gòu)，
要求開(kāi)發(fā)區(qū)象其他行政區(qū)一樣，參加統(tǒng)一開(kāi)展的各種社會(huì)活動(dòng)，應(yīng)酬名目繁多的各類(lèi)會(huì)議，承擔(dān)與開(kāi)發(fā)區(qū)工作無(wú)關(guān)的社會(huì)事務(wù)，增設(shè)相應(yīng)的對(duì)口工作機(jī)構(gòu)，接受統(tǒng)一組織的各種檢查評(píng)比活動(dòng)。導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)工作精力分散，工作主動(dòng)性減弱，管理機(jī)構(gòu)和管理人員增多，統(tǒng)一、效能的行政運(yùn)作機(jī)制受到制約。
有的探索開(kāi)發(fā)建設(shè)與社會(huì)事務(wù)分離的路子，本來(lái)是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的和政府職能轉(zhuǎn)變的好辦法。現(xiàn)在，不少開(kāi)發(fā)區(qū)又走回頭路，把曾經(jīng)下放的權(quán)力和職能又逐步收上來(lái)了，管理部門(mén)設(shè)置越來(lái)越多，而且管了許多不該管也管不好的事。
開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位不夠清晰。開(kāi)發(fā)區(qū)所在地方政府出于加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)因，大面積地調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)劃，大幅度地改變開(kāi)發(fā)區(qū)的功能，還有的參照特區(qū)或浦東新區(qū)的模式辦開(kāi)發(fā)區(qū)，使開(kāi)發(fā)區(qū)原有功能定位和區(qū)劃發(fā)生較大的改變或調(diào)整。開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏發(fā)展特色，結(jié)構(gòu)趨同的問(wèn)題突出。
開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位不明確。開(kāi)發(fā)區(qū)至今還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的法規(guī)規(guī)章，使得開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)地位和體制、機(jī)制、政策缺乏穩(wěn)定性、規(guī)范性，極容易導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制受到舊體制或外部因素的“侵蝕”、“同化”。
開(kāi)發(fā)區(qū)存在內(nèi)生性障礙。完全政府行為的管理體制容易導(dǎo)致體制機(jī)制僵化，行政等級(jí)結(jié)構(gòu)的發(fā)展容易產(chǎn)生形式主義和官僚主義，繁多的規(guī)章制度也容易造成內(nèi)部管理的僵化和低效率，影響工作人員應(yīng)變的可能性和創(chuàng)造性。
體制創(chuàng)新應(yīng)形成五大機(jī)制：
1、 事權(quán)集中、管理統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。實(shí)踐證明，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)較大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限，支持開(kāi)發(fā)區(qū)在管轄的區(qū)域內(nèi)自主進(jìn)行改革創(chuàng)新，是促使開(kāi)發(fā)區(qū)較快發(fā)展的重要因素。應(yīng)當(dāng)把開(kāi)發(fā)區(qū)作為特殊的區(qū)域?qū)嵭邢刃邢仍嚕侠淼貏澐质聶?quán)，盡可能把本級(jí)所擁有的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理權(quán)限交給開(kāi)發(fā)區(qū)行使，一些不便下放的權(quán)限，也可以采取變通辦法處理，使開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有較大的決斷權(quán)、處置權(quán)，以提高決策效率。其次，開(kāi)發(fā)區(qū)要對(duì)管理機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物實(shí)行統(tǒng)一管理，實(shí)行“一人多崗”的模式，對(duì)不便在區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)統(tǒng)一管理分開(kāi)的，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，不應(yīng)在同一區(qū)域內(nèi)設(shè)置兩個(gè)平行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，增加協(xié)調(diào)難度。
機(jī)構(gòu)精干、辦事高效的管理運(yùn)行機(jī)制。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)堅(jiān)持走“小政府、大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理路子。以往一些開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一身兼、黨政機(jī)構(gòu)有機(jī)結(jié)合”、“幾塊牌子、一套人馬”等有利于人員和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的做法，在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍值得借鑒。鑒于不少開(kāi)發(fā)區(qū)目前管轄的區(qū)域面積很大，社會(huì)事務(wù)繁重的實(shí)際情況，可以適當(dāng)充實(shí)社區(qū)管理方面的機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)化企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)，防止政府行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)大。以管委會(huì)方式行使管理職能的開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)該借鑒以公司方式管理的長(zhǎng)處，切實(shí)把“小政府”變?yōu)?#8220;強(qiáng)政府”，把“大服務(wù)”變?yōu)?#8220;服務(wù)優(yōu)”運(yùn)作，
如果開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位是以建設(shè)新城區(qū)為目標(biāo)，其管理體制應(yīng)該參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)模式運(yùn)作，逐步向新型行政區(qū)靠攏。如果開(kāi)發(fā)區(qū)功能定位是以經(jīng)濟(jì)區(qū)、工業(yè)區(qū)、科技園區(qū)為目標(biāo)，其管理體制應(yīng)該是新型管委會(huì)或總公司管理模式，最好是把兩者的優(yōu)勢(shì)兼容于一身的“混合型”模式，以最大限度地保持體制優(yōu)勢(shì)，消除體制缺陷。
作為政府派出機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)享有當(dāng)?shù)卣患?jí)的管理權(quán)限，并代表當(dāng)?shù)卣畬?duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。這樣，才能力避多頭管理，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)“小政府，大社會(huì)”管理體系精簡(jiǎn)高效的優(yōu)勢(shì)，
開(kāi)發(fā)區(qū)管理部門(mén)職能落實(shí)的總原則，業(yè)務(wù)不屬于垂直管理的，應(yīng)統(tǒng)一歸由開(kāi)發(fā)區(qū)直接管理。
綜上所述，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，從短期看，集權(quán)式管理機(jī)構(gòu)可以取得較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率；從長(zhǎng)期看，制度規(guī)范和開(kāi)放式管理機(jī)構(gòu)才是真正保證長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的因素。
開(kāi)發(fā)區(qū)執(zhí)法的法律后果問(wèn)題。由于開(kāi)發(fā)區(qū)本身不是一個(gè)法定行政主體，需通過(guò)立法或者行政委托的形式，才可獲得行政主體資格。
二是設(shè)立政府部門(mén)的分局。在開(kāi)發(fā)區(qū)成立政府職能部門(mén)的分局，作為獨(dú)立的辦事窗口，提高辦事效率，同樣可避免目前開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式下的法律問(wèn)題。在西安的“四區(qū)”設(shè)立了市規(guī)劃、工商、公安、城管等分局，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行行政管理。這樣的缺點(diǎn)是，可能很難得到有擴(kuò)權(quán)想法的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的擁護(hù)。
開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制逐步進(jìn)行了改革，從單純的政府權(quán)力支配過(guò)渡到政府與資本相制衡。具體表現(xiàn)在開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式上，從最初的管委會(huì)到在管委會(huì)下建立開(kāi)發(fā)公司，再到管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司并行。但其管理權(quán)限的賦予、考核和監(jiān)控的主導(dǎo)力量和方式?jīng)]有發(fā)生根本變化，依然是在政府行政框架內(nèi)，以行政權(quán)力為主體對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施管理
行政管理與公司化運(yùn)作并存。在這一運(yùn)營(yíng)模式下，作為行政管理主體的管委會(huì)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的開(kāi)發(fā)公司同時(shí)并存。
但由于相關(guān)法律法規(guī)尚待完善，特別是在如何看待開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)公司這一較為特殊的企業(yè)群體身份等方面仍存在較大爭(zhēng)議，這一運(yùn)營(yíng)模式很大程度上仍處于探索階段。但從推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的趨勢(shì)來(lái)看，它仍將是未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)運(yùn)營(yíng)模式的重要演化方向。
新舊體制沖撞激烈，舊體制復(fù)歸趨向嚴(yán)重。經(jīng)過(guò)新一輪區(qū)劃調(diào)整后，目前全國(guó)有不少開(kāi)發(fā)區(qū)成為城市的一個(gè)行政區(qū)域，區(qū)內(nèi)區(qū)外兩種制度體系處于直接的粘合狀態(tài)，使開(kāi)發(fā)區(qū)原來(lái)建立起來(lái)的與舊體制的屏障不斷地遭到削弱。“小政府、大服務(wù)”的模式受到傳統(tǒng)行政體制的侵蝕，機(jī)構(gòu)不斷膨脹，人員越來(lái)越多，職能越分越細(xì)。
二是加快市場(chǎng)、中介建設(shè)。積極創(chuàng)造有利條件，加快金融、信息、法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等服務(wù)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善，創(chuàng)造更為完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。充分發(fā)揮各類(lèi)中介組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁與紐帶作用，把政府管不了、管不好的事情交給社會(huì)中介組織去完成，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)營(yíng)造一個(gè)良好的區(qū)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
.開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確。從整體來(lái)看，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，通過(guò)政府的派出機(jī)構(gòu)——管委會(huì)的形式來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。但目前管委會(huì)的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習(xí)慣于把管委會(huì)看作是一級(jí)“政府”，但實(shí)際上我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒(méi)有開(kāi)發(fā)區(qū)，在法律上也還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的法律體系。管委會(huì)的性質(zhì)沒(méi)一個(gè)明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求不相符合。
開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限不到位。由于開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)家法律層面上沒(méi)有明確的法律地位，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。這樣一來(lái)，有立法權(quán)限的地方就可以通過(guò)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托，而沒(méi)有立法權(quán)限的地方就只能通過(guò)行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題，有些委托造成的權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題更為突出。
這樣致使開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)一些執(zhí)法部門(mén)權(quán)限劃分不清楚，摩擦較大。更甚的是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)授予縣級(jí)以上的行政機(jī)關(guān)，開(kāi)發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權(quán)限也沒(méi)有，嚴(yán)重制約開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。
開(kāi)發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關(guān)系不順暢。工業(yè)化必然帶動(dòng)城市化，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長(zhǎng)，城市管理、三農(nóng)問(wèn)題、衛(wèi)生、教育等社會(huì)管理事務(wù)越來(lái)越多，開(kāi)發(fā)區(qū)不再是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而成為一個(gè)綜合性的行政區(qū)域。原來(lái)的單一的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的體制不能解決開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理、社會(huì)服務(wù)的需要。目前各地在處理開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)關(guān)系上，主要有分立式、合并式、代管式、有分有合式等，且各種模式仍在探索完善中，各有利弊。
開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制如何理順，本身是一個(gè)不斷探索、不斷改進(jìn)的問(wèn)題，不可能照搬一種模式。
那么如何對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新？筆者這里提出兩個(gè)思路：一是明確開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與開(kāi)發(fā)區(qū)股東之間不同的功能與職責(zé)。管委會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)行政事務(wù)、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及征地拆遷等屬于地方政府組織所應(yīng)承擔(dān)的一切職責(zé)及其財(cái)政支出。為此需相應(yīng)地建立開(kāi)發(fā)區(qū)計(jì)劃單列財(cái)政，隸屬省政府直接管理，省政府在一定期限內(nèi)給予開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政全留政策；開(kāi)發(fā)區(qū)股東僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目用地的開(kāi)發(fā)成本以及通過(guò)出讓土地獲得投資補(bǔ)償和收益。這樣，管委會(huì)與開(kāi)發(fā)商之間可以形成利益共享機(jī)制：
鑒于我區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)與管理只是鎮(zhèn)（街道）黨委、政府（辦事處）全面工作的一部分，因此，園區(qū)整體工作應(yīng)在鎮(zhèn)（街道）黨委、政府（辦事處）領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。
今年，高港將探索建立以省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為龍頭，“高港區(qū)—省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”合二為一的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，組建招商局、企業(yè)服務(wù)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、投資管理公司，
根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)，按照“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”的原則，在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)3個(gè)部門(mén)：政策研究與綜合管理辦公室、規(guī)劃建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)辦公室、科技發(fā)展與招商協(xié)調(diào)辦公室。各部門(mén)的主要職責(zé)為：
我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)中，政府直接參與了開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、管理、招商、服務(wù)和創(chuàng)新的全過(guò)程，過(guò)多的管制在一定程度上制約了開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制，“兩塊牌子，一套人馬”，甚至是“三塊牌子，一套人馬”，導(dǎo)致了政企職能不分。
概括的講，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)體制模式的轉(zhuǎn)換就是要從政府強(qiáng)授權(quán)的體制模式向市場(chǎng)體制模式的轉(zhuǎn)換，在開(kāi)發(fā)區(qū)中，要進(jìn)一步減少政府的行政干預(yù)，突出市場(chǎng)和企業(yè)的主體地位。
賦予開(kāi)發(fā)區(qū)確立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主權(quán)。在對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)編制和機(jī)構(gòu)總量控制的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，開(kāi)發(fā)區(qū)可以自主確定成立一些新的機(jī)構(gòu)。比如說(shuō)，鑒于征地拆遷工作也將是開(kāi)發(fā)區(qū)往后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的中心任務(wù)。所以有必要新成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)征地拆遷的機(jī)構(gòu)，如什么征地拆遷局，可以讓管委從全市選調(diào)熟悉征地拆遷工作的干部，進(jìn)一步增強(qiáng)力量。而主管農(nóng)村事業(yè)和社會(huì)事業(yè)的社會(huì)工作局能夠抽出精力去發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)的文化、教育、體育、衛(wèi)生等。讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)公共事務(wù)也能夠同步發(fā)展。
科技部關(guān)于高新開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制若干意見(jiàn)
高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)要按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效”的原則不斷推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。在爭(zhēng)取必要的自主權(quán)的同時(shí)，對(duì)區(qū)內(nèi)要壓縮管理層次，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事程序，杜絕“因人設(shè)事”、“因人設(shè)機(jī)構(gòu)”，堅(jiān)決撤并不需要獨(dú)立設(shè)置的部門(mén)和機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一棟樓辦公，一站式服務(wù)”和“一個(gè)窗口對(duì)外”的集中管理模式和科學(xué)規(guī)范、便于社會(huì)監(jiān)督的行政管理制度。對(duì)當(dāng)?shù)卣x予的審批職能，要實(shí)行“政務(wù)公開(kāi)”、“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”、“限時(shí)辦理”等制度，使企業(yè)在高新區(qū)內(nèi)得到高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和管理；對(duì)需由其他部門(mén)審批的事項(xiàng)，要在企業(yè)與審批部門(mén)之間充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用，實(shí)行代辦、協(xié)辦，使企業(yè)能真正專(zhuān)注于自身的研究開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
大力加強(qiáng)和改善社區(qū)管理與服務(wù)。隨著區(qū)內(nèi)企業(yè)和從業(yè)人員的不斷增加，各高新區(qū)必須把創(chuàng)造優(yōu)良的社區(qū)環(huán)境提到重要議事日程。要避免走“政府辦社會(huì)”的老路，根據(jù)本地情況，在當(dāng)?shù)卣С窒乱虻刂埔说亟⑸鐓^(qū)服務(wù)體系。建在城區(qū)內(nèi)的高新區(qū)要充分利用當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、衛(wèi)生、醫(yī)療、文化、教育等社區(qū)服務(wù)組織，“不求所有，但求所用”，通過(guò)區(qū)內(nèi)外共建等方式提高社區(qū)服務(wù)水平。對(duì)高新區(qū)內(nèi)新建區(qū)，要對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃、給予必要的投入，并在社區(qū)建設(shè)與管理中通過(guò)招標(biāo)等方式引入市場(chǎng)機(jī)制，加快建設(shè)步伐。
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