養(yǎng)老金是保障老年人日常開支的現(xiàn)金流，即“養(yǎng)命錢”，也是老齡社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)較大的公共品，分散風(fēng)險(xiǎn)的措施是夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、發(fā)展職業(yè)養(yǎng)老金和鼓勵(lì)個(gè)人積累養(yǎng)老金，通過三類計(jì)劃來提高養(yǎng)老金的充足性。
在進(jìn)入老齡社會(huì)初期，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)政策全覆蓋
2015 年，我國(guó)已進(jìn)入老齡社會(huì) 15 年之久，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，費(fèi)率均為工資總額的 20%+8%；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，模式均為個(gè)人儲(chǔ)蓄加政府養(yǎng)老補(bǔ)貼。
全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均支付水平為 2326 元；職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余約 3200 億元，累計(jì)結(jié)余達(dá) 3.86 萬億元；按當(dāng)前待遇水平可確保 17.2 個(gè)月支付。
目前，我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬却胧瑖?guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金資產(chǎn)超過 2 萬億元人民幣，專門用于人口老齡化高峰時(shí)期社會(huì)保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑。
在進(jìn)入深度老齡社會(huì)之前，中國(guó)亟待調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)
中國(guó)約在 2025 年左右進(jìn)入深度老齡社會(huì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人與領(lǐng)取人的比例約為 2.5:1，且呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。目前，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)率快于收入增長(zhǎng)率，財(cái)政補(bǔ)貼與養(yǎng)老保險(xiǎn)自身收入之比不斷增加，而且這種趨勢(shì)很難改變，制度的持續(xù)性值得關(guān)注。
老齡社會(huì)最突出的問題即代際利益沖突。此時(shí)國(guó)家要堅(jiān)持兩個(gè)精算平衡，一是基于國(guó)民平均壽命建立早減晚增的養(yǎng)老金領(lǐng)取機(jī)制，以平衡個(gè)人就業(yè)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的關(guān)系，保持制度的激勵(lì)性；二是確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，以協(xié)調(diào)就業(yè)參保人和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的利益，保持適度的互濟(jì)性。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)看似是國(guó)家和政府的責(zé)任，其實(shí)也是每個(gè)國(guó)民之間的事情。目前在我國(guó)普遍存在的，將提前退休領(lǐng)取養(yǎng)老金作為單位減員和個(gè)人減負(fù)的做法，如同向公共河流倒污水，不久就會(huì)發(fā)現(xiàn)大家都將受到傷害。
1942 年，英國(guó)貝弗利奇在《社會(huì)保險(xiǎn)與服務(wù)報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，社會(huì)保障需要國(guó)家和個(gè)人的合作，是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的社會(huì)政策之一，既要有助于消除貧困，也要有助于消除懶散；國(guó)家在盡職盡責(zé)時(shí)，不應(yīng)扼殺對(duì)個(gè)人的激勵(lì)，并賦予他們一定的責(zé)任和空間，為自己和家人提供更高的保障水平。
在一個(gè)國(guó)家接近深度老齡社會(huì)時(shí)，這種代際利益沖突日趨明顯，人們會(huì)發(fā)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)越來越重，養(yǎng)老金待遇水平卻越漲越慢。以德國(guó)為例，2002 年在進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)之前，通過立法確定企業(yè)和個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率均不得超過工資的 10%，兩者加總不超 20%。一旦將費(fèi)率封頂，則要通過夯實(shí)費(fèi)基、增加正規(guī)就業(yè)、引入勞動(dòng)人口、延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金、降低養(yǎng)老金替代率等多種措施來維持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支平衡；同時(shí)，他們大力發(fā)展了職業(yè)年金和鼓勵(lì)個(gè)人積累養(yǎng)老金，以彌補(bǔ)公共養(yǎng)老金的不足。
美國(guó)在 1935 年頒布了《老遺殘持續(xù)收入保障法》（1964 年加入醫(yī)療保險(xiǎn)，成為《社會(huì)保障法》），以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定；1974 年頒布了《雇員退休收入保障法》（即職業(yè)年金方面的法律，近期有個(gè)別企業(yè)年金計(jì)劃和地方政府職業(yè)年金計(jì)劃破產(chǎn)），以激勵(lì)國(guó)民就業(yè)；在美國(guó)兩黨和社會(huì)群體的激烈爭(zhēng)辯中，幾乎沒有人質(zhì)疑這個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)。
在我國(guó)老齡化加速、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收入增速放緩的大背景下，未來養(yǎng)老金支付壓力必然加大，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)是近期中國(guó)社會(huì)生活中的一件大事。目前，統(tǒng)賬混合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為現(xiàn)收現(xiàn)付的制度安排，累計(jì)基金可支付 17.2 個(gè)月，其穩(wěn)定性是充分的；作為部分積累的制度安排，其穩(wěn)定性是不足的；同時(shí)，28%的費(fèi)率也擠出了多數(shù)用人單位建立職業(yè)年金的能力。
按照我國(guó)老齡社會(huì)發(fā)展的時(shí)間表倒計(jì)時(shí)地解決社會(huì)問題，我們還有 8 年時(shí)間。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)需要黨中央做出具體決策，做好如下三件事：
一是夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與公平。主要工作包括夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)以增加養(yǎng)老基金收入；調(diào)整費(fèi)率以明確國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任，建議降低單位費(fèi)率（目前的20%過高）、明確個(gè)人費(fèi)率（目前的 8%屬性不清楚）、規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼為固定費(fèi)率（如 4%）用以補(bǔ)償制度“中人”和“老人”的視同繳費(fèi)工齡，由此繼續(xù)提高和穩(wěn)定參保率；提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層級(jí)，從省級(jí)到中央，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)，平衡地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)等方面的不均衡現(xiàn)象，解決在全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存逐年上升，若干統(tǒng)籌地區(qū)卻出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的問題。此外，建立養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制和早減晚增的領(lǐng)取機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)民增加就業(yè)年限和延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金；完善國(guó)家社會(huì)保障儲(chǔ)備基金制度。
二是大力發(fā)展職業(yè)年金（含企業(yè)年金）以激勵(lì)就業(yè)和增加養(yǎng)老金。由于勞動(dòng)力成本增加和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力加大，企業(yè)年金的發(fā)展空間已經(jīng)變窄，完善受托人制度和對(duì)基金資產(chǎn)進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)至關(guān)重要。我國(guó)事業(yè)單位發(fā)展職業(yè)年金的籌資能力十分有限，且不均衡。如果能夠建立國(guó)民福利賬戶，打通職業(yè)年金和住房公積金，先用于購買首住房，再用于積累職業(yè)年金，不僅可以降低單位費(fèi)率，還可以讓更多的事業(yè)單位建立職業(yè)年金計(jì)劃。
三是鼓勵(lì)自雇人士、自由職業(yè)者和居民個(gè)人積累養(yǎng)老資產(chǎn)，包括養(yǎng)老金、養(yǎng)老房產(chǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等。國(guó)家對(duì)個(gè)人養(yǎng)老賬戶實(shí)行“先免后延”政策，在一定額度內(nèi)實(shí)行免費(fèi)政策，達(dá)到一定額度后實(shí)行延期征稅政策；做到每年有額度、終生有封頂，避免成為富人俱樂部；由個(gè)人選擇產(chǎn)品，包括購買商業(yè)年金保險(xiǎn)、養(yǎng)老基金、賣掉首住房置換護(hù)理保險(xiǎn)的個(gè)人安排。進(jìn)入老齡社會(huì)，人們購買首住房的意義自始就有兩個(gè)目的，即居住和養(yǎng)老。
綜上所述，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架日趨完善，目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行總體平穩(wěn)，為養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整爭(zhēng)取了時(shí)間。只要不失時(shí)機(jī)地完成頂層設(shè)計(jì)、建立全國(guó)統(tǒng)一的信息系統(tǒng)和管理服務(wù)體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將可以激勵(lì)就業(yè)和持續(xù)發(fā)展，成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的有效措施。
文章刊登在中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)/2017年/6月/27日第003版 理論
清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會(huì)保障研究中心
清華大學(xué)醫(yī)院管理研究院醫(yī)療服務(wù)治理研究中心
2017年度原創(chuàng)第53篇
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