作者：河南省政府發(fā)展研究中心 劉云
黨的十九大報(bào)告明確指出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，要繼續(xù)深化國(guó)企國(guó)資改革，強(qiáng)調(diào)加快推動(dòng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)。省委省政府對(duì)國(guó)企國(guó)資改革高度重視，省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)明確提出要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，加快由管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前，我省國(guó)企混改雖然取得了階段性成效，但混改動(dòng)力依然不強(qiáng)，混改效果明顯低于預(yù)期。造成這一問題的原因很多，但國(guó)企改革政策偏緊、關(guān)聯(lián)改革不協(xié)同是主因，尤其是國(guó)資管理體制改革滯后，與混改進(jìn)程和混合所有制企業(yè)不兼容，已經(jīng)成為矛盾的主要方面。針對(duì)混改進(jìn)程和混合所有制企業(yè)不兼容問題，黨的十八屆三中全會(huì)確立了“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)資企業(yè)（混合所有制企業(yè)）”的三層國(guó)有資產(chǎn)管理體制構(gòu)架，即國(guó)資部門將國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)權(quán)力交給投資運(yùn)營(yíng)公司，由兩類公司承擔(dān)國(guó)有資本的股權(quán)或資本管理職能，國(guó)資部門僅根據(jù)授權(quán)通過兩類公司依法履行出資人職責(zé)，不再直接監(jiān)管企業(yè)，這樣就將企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)歸位于混合所有企業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)政企分開。為了落實(shí)這一改革，盡快解決國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中越位、缺位、錯(cuò)位問題，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院辦公廳去年專門頒發(fā)了“國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案”，從強(qiáng)化管資本職能、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、精簡(jiǎn)監(jiān)管事項(xiàng)等方面入手，對(duì)國(guó)資委放權(quán)和從管人、管事、管資產(chǎn)向管資本全面轉(zhuǎn)型進(jìn)行了具體安排，尤其在科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界的基礎(chǔ)上，著眼于增強(qiáng)企業(yè)活力，取消一批監(jiān)管事項(xiàng)，下放一批監(jiān)管事項(xiàng)，授權(quán)一批監(jiān)管事項(xiàng)，移交一批社會(huì)公共管理事項(xiàng)，對(duì)國(guó)資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單清晰界定，對(duì)解決我省國(guó)企混改中存在的現(xiàn)實(shí)問題具有很強(qiáng)的針對(duì)性。
該“方案”頒布后，黑龍江、云南、內(nèi)蒙古、安徽等省率先頒布本省的“管資本”方案，各省都在快速部署行動(dòng)。為了更好地貫徹落實(shí)黨的十九大精神和中央及省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，建議我省在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，盡快研究謀劃“河南方案”，以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,重構(gòu)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系。
加快改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。在“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)資企業(yè)（混合所有制企業(yè)）”的三層國(guó)有資產(chǎn)管理體制構(gòu)架中，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司處于國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)資企業(yè)的中間層，承擔(dān)著國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作專業(yè)平臺(tái)的任務(wù)，是新型國(guó)資監(jiān)管體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。設(shè)立這一層次是在廣泛借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和滬深等地先期試驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情作出的重大政策選擇，是深化國(guó)資管理體制的重大創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)政企分開的有效舉措，對(duì)我省來說也是一個(gè)全新的課題。從目前我省國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司的基礎(chǔ)看，已經(jīng)有兩種類型的存在：一類是財(cái)政部門下屬的具有公益性質(zhì)的11家投資公司，一類是在新的國(guó)資管理體制框架下推出的具有商業(yè)性質(zhì)的國(guó)控投資集團(tuán)與機(jī)械裝備投資集團(tuán)。立足這一基礎(chǔ)，可考慮結(jié)合地方投融資平臺(tái)治理，將11家投資公司逐漸改組為公益性國(guó)資投資公司；在兩家商業(yè)類投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再選擇部分公司治理結(jié)構(gòu)較為完善的企業(yè)，
進(jìn)行改組或組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，隨后在前期試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)范圍，最終形成在職能重新界定基礎(chǔ)上的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中間層。
完善三重委托—代理關(guān)系。在三層國(guó)資監(jiān)管組織體系框架下，分別完善三重（1+2）委托—代理關(guān)系，即省人大向作為省級(jí)國(guó)資出資人機(jī)構(gòu)的國(guó)資監(jiān)管部門授權(quán)，國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所投資企業(yè)的授權(quán)。其中，后兩重委托代理關(guān)系主要體現(xiàn)為建立完善的監(jiān)督考核體系。完善后兩重監(jiān)督考核體系，要求分別按照商業(yè)類和公益性國(guó)有資本的性質(zhì)，分類確立監(jiān)督考核的途徑和方法，提高國(guó)資監(jiān)管的有效性。在新的國(guó)資監(jiān)管體系下，國(guó)資部門和財(cái)政部門只對(duì)其委托的國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)主體直接監(jiān)督考核，不對(duì)處于第三層次的企業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)。其中，需要把握以下關(guān)鍵點(diǎn)：第一，要重點(diǎn)研究和探索國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司的委托代理關(guān)系，塑造積極代理人角色，完善國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)化法人治理結(jié)構(gòu)，塑造市場(chǎng)化的出資人代表，防止投資運(yùn)營(yíng)公司發(fā)生機(jī)制變異。第二，國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所投資企業(yè)監(jiān)督考核，要借鑒歐美和新加坡國(guó)企管理的經(jīng)驗(yàn)，必須與規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)完全銜接。第三，目前在國(guó)企混改試點(diǎn)階段，國(guó)資部門要按照分層監(jiān)管的原則，下放國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司投資的企業(yè)和頂層企業(yè)下屬企業(yè)混改方案的審批權(quán)，只備案不審批，增強(qiáng)國(guó)企混改的自主權(quán)。第四，在完善兩重監(jiān)督考核體系的同時(shí)，要研究省級(jí)人大對(duì)國(guó)資機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系，使多重委托代理關(guān)系協(xié)同有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，以保障國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的效率。
深化國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革。按照國(guó)務(wù)院國(guó)資委“管資本”方案的要求，以管資本為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。第一，組建機(jī)構(gòu)。按照省級(jí)政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的要求，根據(jù)授權(quán)代表省政府依法履行出資人職責(zé)，在現(xiàn)有省國(guó)資管理部門的基礎(chǔ)上改組組建國(guó)資出資人機(jī)構(gòu)，專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。財(cái)政部門也要根據(jù)履行公益性國(guó)有資本出資人職責(zé)的要求，在原有職能和組織框架中嵌入新的職責(zé)和機(jī)構(gòu)。第二，完善職能。關(guān)鍵抓好“兩個(gè)清單、四個(gè)重點(diǎn)”。在準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，做好“兩個(gè)清單”——建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，做到該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位；重點(diǎn)抓好“四個(gè)重點(diǎn)”——管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全，最終實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。第三，理清關(guān)系。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“三個(gè)歸位”，就是將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)公司或頂層企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。
[責(zé)任編輯:周明艷]
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