張雨福 王海磬
●讓農(nóng)民直接參與土地交易 賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)
●加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 土地?fù)Q社保“失地不失利” 廣拓就業(yè)渠道
隨著我國城市化進(jìn)程的加快,由征占土地而引發(fā)的失地農(nóng)民問題越來越突出。如何解決失地農(nóng)民問題引起上上下下的普遍關(guān)注。北京市政協(xié)
為探尋問題的解決,與民建北京市委、致公黨北京市委、九三學(xué)社北京市委、北京市工商聯(lián)共同組成調(diào)研組，對失地農(nóng)民問題進(jìn)行了長達(dá)8個月的調(diào)研和論證,最終提出要靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來解決失地農(nóng)民問題。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民問題的根源
在現(xiàn)行體制下,造成失地農(nóng)民問題的重要原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。政府部門規(guī)劃各項事業(yè)的時候往往重城市、輕農(nóng)村，二次分配政策也大多向城市傾斜。城鄉(xiāng)之間就業(yè)和用工、社會保障和福利等制度差別很大,農(nóng)民權(quán)益得不到有效維護(hù)。比如在農(nóng)民失地補(bǔ)償問題上,“補(bǔ)不補(bǔ)”、“補(bǔ)多少”、“怎樣補(bǔ)”,隨意性很大,農(nóng)民的話沒人聽,要怎么辦大多都由“上面”說了算。再比如綠化隔離帶交農(nóng)民養(yǎng)護(hù),農(nóng)民說，每年每畝地120元養(yǎng)護(hù)費(fèi),這點(diǎn)錢連澆水都不夠，更不用說防治病蟲害、修剪、維護(hù),真不知當(dāng)初的綠化養(yǎng)護(hù)資金標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)什么制定的。在調(diào)研中，大家發(fā)現(xiàn),沒有一個地區(qū)或政府部門能對失地農(nóng)民的底數(shù)說清楚。因此,北京到底有多少失地農(nóng)民,準(zhǔn)確數(shù)字誰也拿不出來。
目前農(nóng)民失去土地后的出路有三條：由征地單位安置，由原集體經(jīng)濟(jì)組織安置，領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后自謀職業(yè)。實際上,由于缺少鄉(xiāng)村富余勞動力就業(yè)服務(wù)體系，很多失地農(nóng)民只能呆在農(nóng)村,有些人即使被安置到企業(yè)，也往往成為“優(yōu)先”下崗的對象；一般農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納不了多少人,有的鄉(xiāng)村不得不安排大量農(nóng)民重復(fù)性地掃大街;相當(dāng)一部分自謀職業(yè)的農(nóng)民，就業(yè)無門，處于失業(yè)狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計部門調(diào)查，北京在2002年轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中，依靠政府和有關(guān)部門引導(dǎo)、組織的只占11%。
目前北京市的社會保障體系還沒有實現(xiàn)市級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)社會保障體系銜接不到位，農(nóng)民工的社會保障統(tǒng)籌層次很低、給付水平和覆蓋率都不高。失地農(nóng)民的社會保障問題就更突出 轉(zhuǎn)工人員與安置單位簽定的是無固定期合同，一旦離開單位就不再享受基本養(yǎng)老保險；自謀職業(yè)的失地農(nóng)民常常把補(bǔ)償金花完了，生活無著落又去找政府；在小城鎮(zhèn)建設(shè)中失地的農(nóng)民，大多沒有轉(zhuǎn)工，因此這些人也沒有納入城鎮(zhèn)社保體系。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決失地農(nóng)民問題的主要途徑
從發(fā)展的眼光來看,農(nóng)民失地是城市化進(jìn)程中不可回避的必然現(xiàn)象。2000年以前，北京每年用地在1000 1500公頃之間；2000年以后，每年用地在4000公頃以上；預(yù)計到2008年北京奧運(yùn)會之前，每年的用地量在5000公頃左右。因此,必須正視失地農(nóng)民問題,解決失地農(nóng)民問題。
事實表明，侵犯農(nóng)民權(quán)益的根源在于一些政府部門缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的意識。為了遏制這種現(xiàn)象，必須嚴(yán)格規(guī)范政府的征地行為。在征地過程中，要賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，讓農(nóng)民直接參與土地交易全過程，以保證他們的土地使用權(quán)和處置權(quán)得到充分尊重，利益得到有效保障。依照《憲法修正案》精神，各級政府及職能部門要強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌觀念，將行政部門職能延伸到農(nóng)村。決不能因農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)份額在經(jīng)濟(jì)總量中的份額減少而輕視“三農(nóng)”的重要性；更不能因城市發(fā)展建設(shè)資金不足而繼續(xù)剝奪農(nóng)民的利益。
為徹底杜絕土地交易中的暗箱操作，必須建立公開、公正、公平的征地制度。將土地規(guī)劃、實施計劃、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法等內(nèi)容納入政務(wù)公開范圍。有一些省市規(guī)定“征地方案未征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見的用地，不予審批”,北京也應(yīng)制定相應(yīng)的政策。
為確保農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益,要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“土地變資產(chǎn)、社員做股東”的思路，通過股份制或股份合作制改革的辦法，使農(nóng)民在土地改變使用方式以后，能夠繼續(xù)憑借產(chǎn)權(quán)獲得土地經(jīng)營收益；應(yīng)該鼓勵村集體組織盤活資產(chǎn)，實行土地入股，共同開發(fā)，按股分紅，使新型集體經(jīng)濟(jì)組織能夠成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)轉(zhuǎn)非以后穩(wěn)定就業(yè)的組織者。不少人建議,北京市應(yīng)將現(xiàn)行的土地征用改為征購，將支付征地的補(bǔ)償安置費(fèi)用改為按市場價格支付的購地費(fèi)用。
北京市一些地方已經(jīng)在積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革：豐臺區(qū)引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社區(qū)股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革，通過改革，實現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，保護(hù)了整建制被撤消的農(nóng)村的集體財產(chǎn)，使失去土地的農(nóng)民作為股東享受到集體資產(chǎn)經(jīng)營的收益。大興區(qū)通過合作開發(fā)、土地入股、租賃經(jīng)營、土地股份合作社等多種形式，把開發(fā)建設(shè)與保護(hù)農(nóng)民利益結(jié)合起來。通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)小堡村通過租賃農(nóng)民土地發(fā)展工業(yè)區(qū)，農(nóng)民在失地后可獲得出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償金、投資入股的紅利和企業(yè)工資三種收入。這類探索的核心，是讓農(nóng)民在集體土地投入非農(nóng)建設(shè)的過程中得到長久的收益，其實質(zhì)是讓農(nóng)民“失地不失權(quán)”、“失地不失利”。但這些做法目前還缺乏有力的法律支持,合理而不合法。北京市將盡快調(diào)整和修訂相應(yīng)的法律法規(guī)和政策。
為使農(nóng)民真正消除后顧之憂，北京市政府必須盡早建立、健全和完善農(nóng)村社會保障體系。當(dāng)前,應(yīng)通過各種途徑和方式將失地農(nóng)民盡可能地納入城鎮(zhèn)社保體系之中。各級政府要千方百計廣拓就業(yè)渠道：要把解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題納入全市統(tǒng)籌之中,失地農(nóng)民就業(yè)應(yīng)與城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)享有同等待遇；各級財政和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對郊區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)和中小企業(yè)發(fā)展加大支持力度，為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位；不同所有制的企業(yè)吸納失地農(nóng)民,都應(yīng)享受與吸納下崗職工同等的優(yōu)惠政策。同時要有計劃地對失地農(nóng)民進(jìn)行勞動技能培訓(xùn),以增加其就業(yè)能力。
