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摘 要：杭州積極推進(jìn)閑置宅基地盤(pán)活利用的創(chuàng)新實(shí)踐，開(kāi)展了宅基地制度改革的“聯(lián)眾模式”“淳安實(shí)驗(yàn)”和臨安天目山試點(diǎn)?；诤贾菡刂贫雀母飳?shí)踐的觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權(quán)分置”面臨著實(shí)踐需求與政策供給的不匹配，宅基地所有權(quán)難以顯化、宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及規(guī)范保護(hù)比較模糊、宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤(pán)活的市場(chǎng)機(jī)制及法治保障不足等困境。深入推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)閑置宅基地的盤(pán)活利用，應(yīng)該堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的視角，提高鄉(xiāng)村治理能力，充分發(fā)揮村集體在宅基地開(kāi)發(fā)利用中的主導(dǎo)作用，保障宅基地集體所有權(quán)的有效落實(shí)；科學(xué)界定農(nóng)村宅基地“三權(quán)”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，顯化宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，建構(gòu)完善的確權(quán)賦能機(jī)制；完善政策扶持、平臺(tái)搭建和空間管制等政府資源配置機(jī)制，保障宅基地使用權(quán)的適度放活；推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同融合，完善宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地面臨新困難新挑戰(zhàn)，農(nóng)村宅基地閑置與建設(shè)用地資源急缺的矛盾日益凸顯。農(nóng)村宅基地的大量閑置不僅造成了資源浪費(fèi)和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的漠視，也制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施。針對(duì)閑置宅基地和農(nóng)房的盤(pán)活問(wèn)題，2017年中央1號(hào)文件首先提出讓農(nóng)村集體組織探索“出租、合作等方式”的部署要求。2018年的中央1號(hào)文件提出著力完善閑置宅基地和農(nóng)房改革政策，探索實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”。2019年新修訂的《土地管理法》專(zhuān)門(mén)增加了鼓勵(lì)閑置宅基地及農(nóng)房盤(pán)活利用的條款。

宅基地“三權(quán)分置”作為新時(shí)代的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。董祚繼認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”是契合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的基本主張，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系。[1]靳相木等認(rèn)為，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，就是一個(gè)破除“兩權(quán)分離”架構(gòu)下宅基地使用權(quán)既是身份性居住保障權(quán)又是物權(quán)性財(cái)產(chǎn)權(quán)的“兩權(quán)復(fù)合”結(jié)構(gòu)的過(guò)程，并提出在《民法總則》規(guī)定的權(quán)利類(lèi)型中找尋安置宅基地“三權(quán)”的坐標(biāo)系。[2]宋志紅提出了以“擴(kuò)權(quán) 轉(zhuǎn)權(quán) 分權(quán)”為核心內(nèi)容的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)方案。[3]席志國(guó)認(rèn)為宅基地的“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)在原有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上再行創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的用益物權(quán)（即地上權(quán)），以此構(gòu)建三層次權(quán)利體系，落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”。[4]此外，也有學(xué)者關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”的地方改革實(shí)踐及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避問(wèn)題。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”研究成果頗豐，但對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施瓶頸與規(guī)范路徑依然模糊不清。

浙江率先提出了宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)思路，杭州作為浙江的省會(huì)城市，在宅基地確權(quán)發(fā)證、有償使用、流轉(zhuǎn)盤(pán)活、有序退出等方面開(kāi)展了一些創(chuàng)新改革，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文基于杭州市宅基地制度改革探索過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，研究宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施瓶頸，提出“三權(quán)分置”下宅基地開(kāi)發(fā)利用的規(guī)范路徑，不斷推進(jìn)宅基地制度的法治化改革。

近年來(lái)，為了破解農(nóng)村閑置宅基地管理和開(kāi)發(fā)利用難題，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地的有效供給，浙江省杭州市積極推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤(pán)活利用的創(chuàng)新實(shí)踐，探索開(kāi)展了宅基地制度改革的“聯(lián)眾模式”“淳安實(shí)驗(yàn)”和臨安天目山試點(diǎn)。

1．宅基地整體開(kāi)發(fā)利用的“聯(lián)眾模式”

2005年，杭州聯(lián)眾農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)眾公司）與杭州市郊九思村（臨安西天目鄉(xiāng)）合作共建鄉(xiāng)村度假公寓，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，由此開(kāi)啟了宅基地整體開(kāi)發(fā)利用的“聯(lián)眾模式”。此后，“聯(lián)眾模式”不斷推廣并受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?！奥?lián)眾模式”是社會(huì)資本參與農(nóng)村建設(shè)的有益探索，也是顯化農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的地方實(shí)踐典范。在此模式中，聯(lián)眾公司與有關(guān)村委會(huì)簽訂整體開(kāi)發(fā)協(xié)議，由聯(lián)眾公司出資對(duì)所在村莊進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，幫助村民在原來(lái)宅基地上統(tǒng)一建造多層房屋，同時(shí)做好相關(guān)配套建設(shè)。房屋建成后，農(nóng)民選擇部分房間自住，其余房間交由聯(lián)眾公司統(tǒng)一管理，在一定期限（一般為30年）用于鄉(xiāng)村旅游、度假等。“聯(lián)眾模式”通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、合作開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了宅基地的集約節(jié)約利用，通過(guò)“房地分離”“共建共享”的方式回避了宅基地“兩權(quán)分離”的制度窠臼，激活了宅基地及農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。從法理實(shí)質(zhì)上來(lái)講，“聯(lián)眾模式”保持宅基地集體所有權(quán)不變，保留村民對(duì)宅基地占有、使用資格和房屋所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，無(wú)意中也開(kāi)創(chuàng)了宅基地“三權(quán)分置”的早期實(shí)踐樣態(tài)。近年來(lái)，立足于宅基地“三權(quán)分置”，四川瀘縣、貴州湄潭等地開(kāi)展的宅基地合作開(kāi)發(fā)、分割登記實(shí)踐與“聯(lián)眾模式”一脈相承。針對(duì)“聯(lián)眾模式”的理論要義和法理本質(zhì)，有學(xué)者提出“在這種模式下，企業(yè)享有的實(shí)際上是宅基地使用權(quán)的出租權(quán)，消費(fèi)者享有的是房屋的使用權(quán)，真正的宅基地使用權(quán)仍然歸屬于農(nóng)民。”然而，基于“兩權(quán)分離”的制度框架，不具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的聯(lián)眾公司與村民不可能同時(shí)享有同一宅基地使用權(quán)。在聯(lián)眾公司不享有宅基地使用權(quán)的情況何來(lái)出租權(quán)？這種牽強(qiáng)的法理解釋折射出“兩權(quán)分離”制度安排與宅基地制度改革實(shí)踐之間的齟齬，顯示出基于“兩權(quán)分置”建構(gòu)理論的邏輯自洽困境。

2．閑置宅基地管理改革的淳安實(shí)驗(yàn)

盤(pán)活利用閑置宅基地既是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要邏輯起點(diǎn)，亦是其重要內(nèi)容和價(jià)值旨向。據(jù)浙江省自然資源管理部門(mén)的初步調(diào)查，浙江省閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）占農(nóng)村宅基地面積的4.36%。面對(duì)農(nóng)村“空心化”不斷加劇，農(nóng)村宅基地閑置情況日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，在閑置宅基地治理相關(guān)法律法規(guī)空白的情況下，2011年，淳安縣發(fā)布了第一個(gè)關(guān)于閑置宅基地管理問(wèn)題的地方性規(guī)范性文件4。該規(guī)范性文件首先強(qiáng)調(diào)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主體地位，特別強(qiáng)調(diào)通過(guò)村規(guī)民約強(qiáng)化閑置宅基地管理的自我約束。基于農(nóng)村多占和超占宅基地的現(xiàn)實(shí)情況，該規(guī)范性文件明確了閑置宅基地的內(nèi)涵和基本類(lèi)型，規(guī)定了閑置宅基地處置的指導(dǎo)原則，鼓勵(lì)各行政村探索構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償調(diào)劑制度、閑置宅基地退出激勵(lì)機(jī)制、超占宅基地有償使用制度，為各行政村探索處置閑置宅基地設(shè)置了基礎(chǔ)性的操作規(guī)范。與此同時(shí)，該文件對(duì)閑置宅基地管理制度的落地設(shè)置了具體的工作程序和保障條件。淳安縣通過(guò)規(guī)范性文件強(qiáng)化村民自治對(duì)宅基地管理改革的作用，強(qiáng)調(diào)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）的管理地位，對(duì)于具體落實(shí)宅基地集體所有權(quán)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，有助于推動(dòng)宅基地集體所有權(quán)顯化機(jī)制的法治化。

淳安縣對(duì)閑置宅基地的認(rèn)定和具體處置規(guī)范具有極強(qiáng)的可操作性和較好的示范價(jià)值。農(nóng)村閑置宅基地管理新辦法實(shí)施后，不僅解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中拆危拆舊的難題，同時(shí)還轉(zhuǎn)變了農(nóng)民宅基地私有觀(guān)念，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。由此可見(jiàn)，淳安縣閑置宅基地管理改革不僅有利于顯化宅基地集體所有權(quán)，也有利于彰顯宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值。淳安實(shí)驗(yàn)的做法正是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容，其展示出來(lái)的價(jià)值旨向亦契合了宅基地“三權(quán)分置”改革的價(jià)值需要。

3．宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的臨安天目山試點(diǎn)

為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，喚醒“沉睡”的資產(chǎn)，破解宅基地流轉(zhuǎn)難題，2017年11月杭州市選擇了天目山鎮(zhèn)的兩個(gè)村（一都村、周云村）作為改革試點(diǎn)村5。天目山農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法體現(xiàn)為如下三個(gè)方面：首先，宅基地集體所有權(quán)的落實(shí)。針對(duì)宅基地集體所有權(quán)的虛化問(wèn)題，試點(diǎn)區(qū)域通過(guò)強(qiáng)化“規(guī)劃管制、規(guī)模治理、收益共享”等措施使村集體的主導(dǎo)地位得以顯化，使宅基地集體所有的性質(zhì)得以彰顯。通過(guò)編制以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)融合”的村莊發(fā)展規(guī)劃，確保宅基地的空間布局更加優(yōu)化、利用更加精準(zhǔn)科學(xué)。堅(jiān)持減量化改革目標(biāo)，通過(guò)政策引導(dǎo)和村規(guī)民約控制宅基地?cái)?shù)量的增長(zhǎng)。探索實(shí)施宅基地有償選位，收取宅基地超占使用費(fèi)、土地收益金，統(tǒng)籌各種利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)收益共享。其次，宅基地資格權(quán)的有效保障。試點(diǎn)改革堅(jiān)持“一戶(hù)一宅”和“戶(hù)有所居”相結(jié)合的原則，嚴(yán)格界定宅基地獲取的資格主體條件，多途徑實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)。通過(guò)市場(chǎng)化手段優(yōu)化宅基地的配置，實(shí)現(xiàn)宅基地資格權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的有償調(diào)劑。理清人地關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記，為宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)奠定合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。再次，宅基地使用權(quán)的適度放活。制定閑置宅基地及農(nóng)房盤(pán)活利用操作規(guī)則，探索以自營(yíng)或合作、出租、入股等經(jīng)營(yíng)方式盤(pán)活閑置宅基地，增加農(nóng)民收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織搭建統(tǒng)一的宣介流轉(zhuǎn)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地盤(pán)活利用的效益最大化。

改革試點(diǎn)區(qū)域以確權(quán)登記為抓手，著力于閑置宅基地的盤(pán)活利用，從宅基地的規(guī)范取得、調(diào)劑置換、有償使用、盤(pán)活利用、有序退出等各方面開(kāi)展治理創(chuàng)新，“逐步建立健全農(nóng)民住房保障多樣化、宅基地總量減量化、存量土地利用多元化、土地收益分配差別化的‘四化機(jī)制’”。目前，天目山農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)取得初步成效，已經(jīng)釋放出了較多的制度和管理創(chuàng)新紅利，為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”提供了一些比較可靠的改革經(jīng)驗(yàn)。

杭州的宅基地改革實(shí)踐已取得初步成效，為浙江乃至全國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但囿于相關(guān)法律制度的滯后以及理論研究的不足，宅基地改革的實(shí)踐需求與政策供給的不匹配，宅基地“三權(quán)分置”還面臨著如下實(shí)施瓶頸。

1．宅基地所有權(quán)難以顯化

現(xiàn)行法律對(duì)宅基地集體所有的歸屬安排已經(jīng)比較清晰，當(dāng)前需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題在于如何更好地落實(shí)和顯化集體所有的各項(xiàng)權(quán)能，主要包括處置、管理和收益等三個(gè)方面。其一，宅基地所有權(quán)歸集體所有，但集體是一個(gè)抽象概念，需要通過(guò)一定組織來(lái)執(zhí)行完成集體意志。良好的組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)制關(guān)系著宅基地的處置、管理和收益等集體所有權(quán)能的順利實(shí)現(xiàn)?！澳壳吧袩o(wú)法律法規(guī)對(duì)集體這一概念進(jìn)行界定，存在三權(quán)分置下的集體土地所有權(quán)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。”在宅基地改革實(shí)踐中，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社以及新型農(nóng)村自治組織（一些基層農(nóng)村地區(qū)因應(yīng)協(xié)商民主，創(chuàng)新村民自治實(shí)現(xiàn)形式，不斷探索搭建起來(lái)的各種新型自治組織平臺(tái)，如村民理事會(huì)、鄉(xiāng)規(guī)民約評(píng)理會(huì)、村民議事會(huì)。）等各司其職，如何科學(xué)處理這些組織之間的關(guān)系，有條不紊地實(shí)施處置、管理和收益權(quán)能，是彰顯宅基地集體所有權(quán)的首要問(wèn)題。其二，有償使用費(fèi)收取問(wèn)題。在農(nóng)村宅基地改革實(shí)踐中，實(shí)施有償選位，針對(duì)超面積占用宅基地收取使用費(fèi)是宅基地集約節(jié)約治理的創(chuàng)新舉措，也是讓市場(chǎng)在宅基地資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要體現(xiàn)?！皩?shí)踐中，我國(guó)于1990年至1993年期間，曾有過(guò)宅基地有償取得的短暫試點(diǎn)，但很快被叫停，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的居住保障功能，實(shí)踐中宅基地使用權(quán)均為無(wú)償取得”。長(zhǎng)期以來(lái)，按照“一戶(hù)一宅”為農(nóng)民免費(fèi)配置宅基地的制度理念已深入人心，在缺乏相應(yīng)法律法規(guī)支持的情況下，長(zhǎng)效化的有償收費(fèi)機(jī)制能否建立還有待觀(guān)察。其三，宅基地退出的補(bǔ)償資金從何而來(lái)？村民能否獲得公平合理的對(duì)價(jià)補(bǔ)償是自愿退出宅基地的重要前提。對(duì)于一些自然資源稟賦比較優(yōu)越、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的村而言，即使退出宅基地后無(wú)法快速變現(xiàn)增值，補(bǔ)償資金一般也能到位。但在村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法解決補(bǔ)償資金的情況下，推進(jìn)宅基地的有序退出就只能靠政府財(cái)政資金支持了。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的財(cái)政支持就會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地所有權(quán)的管制弱化。最后，是通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)村莊規(guī)劃，還是村莊規(guī)劃先行；如何建立起公平合理的土地收益金分配機(jī)制；如何化解村集體與宅基地資格權(quán)人在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配中的矛盾等，這些都是農(nóng)村宅基地所有權(quán)顯化必須面對(duì)的棘手問(wèn)題。

2．宅基地資格權(quán)的認(rèn)定及規(guī)范保護(hù)比較模糊

宅基地制度改革從“兩權(quán)”到“三權(quán)”，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)是宅基地“三權(quán)”中新創(chuàng)設(shè)的獨(dú)立權(quán)利類(lèi)型，是勾連宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的紐帶，如何科學(xué)地認(rèn)知和定位宅基地資格權(quán)關(guān)系到農(nóng)村宅基地制度改革的成敗。當(dāng)前，關(guān)于宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)邏輯有“成員權(quán)”和“使用權(quán)”兩種解釋路徑，即宅基地資格權(quán)直接脫胎于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)抑或直接裂變于“兩權(quán)分離”中的宅基地使用權(quán)，這兩種論證思路各有側(cè)重，對(duì)于客觀(guān)認(rèn)識(shí)“宅基地資格權(quán)源自何處”具有多維度的參考價(jià)值，當(dāng)然，無(wú)論哪種解釋最終都繞不開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)?！凹词故窃谡亍龣?quán)分置’之下，宅基地使用權(quán)也是一個(gè)具有身份性質(zhì)的權(quán)利，其取得和享有均以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提?！比欢?，無(wú)論是理論上抑或?qū)嵺`中，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識(shí)依然比較模糊且存在較大爭(zhēng)議。一方面伴隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，各種新的集體組織經(jīng)濟(jì)形態(tài)不斷涌現(xiàn)，給集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范帶來(lái)挑戰(zhàn)；另一方面，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展，因婚嫁、參軍、求學(xué)、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等原因?qū)е碌倪w入和遷出將會(huì)頻繁發(fā)生，這些變動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)宅基地資格權(quán)的變動(dòng)，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位不明確，成員資格認(rèn)定模糊不清，這些都制約著宅基地資格權(quán)的認(rèn)定和規(guī)范保護(hù)。與此同時(shí)，關(guān)于宅基地資格權(quán)“成員身份”的認(rèn)知爭(zhēng)議也給宅基地的退出管理和規(guī)范保護(hù)提出挑戰(zhàn)。杭州市天目山宅基地試點(diǎn)改革在“退得出”方面多舉措發(fā)力，包括采用“以房換地（農(nóng)民公寓置換）”“以錢(qián)換地（貨幣回購(gòu)）”等方式引導(dǎo)農(nóng)村自愿有償退出閑置宅基地及農(nóng)房，同時(shí)結(jié)合村莊整治收回多余宅基地。目前來(lái)看，引導(dǎo)農(nóng)村閑置宅基地“退得出”的創(chuàng)新舉措已取得初步成效。但畢竟試點(diǎn)改革時(shí)間比較短，后續(xù)一些問(wèn)題還沒(méi)有完全暴露出來(lái)，例如自愿退出宅基地的農(nóng)戶(hù)是否意味著宅基地資格權(quán)的完全喪失，畢竟宅基地的退出并不必然導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的喪失。此外，激活宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的，2019年新修訂的《土地管理法》不僅允許村民出賣(mài)住宅，而且允許贈(zèng)與住宅，宅基地及住宅變動(dòng)的方式會(huì)越來(lái)越多樣化，因贈(zèng)與、析產(chǎn)、繼承等方式獲取住宅的主體不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，還會(huì)涉及到非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?；谡亍叭龣?quán)分置”的設(shè)計(jì)導(dǎo)向，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取宅基地使用權(quán)基本不存在法理上的障礙，但非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有可能還會(huì)進(jìn)一步提出獲取宅基地資格權(quán)的訴求，那么非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可否通過(guò)住宅贈(zèng)與、析產(chǎn)、繼承等方式實(shí)現(xiàn)成員身份的補(bǔ)正？這些問(wèn)題都有待實(shí)踐的不斷探索并給出法理上的科學(xué)解答。與此同時(shí)，按照宅基地“三權(quán)分置”之規(guī)范設(shè)計(jì)，宅基地及農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，宅基地資格權(quán)依然保留，如何處理資格權(quán)人與使用權(quán)受讓人之前的權(quán)責(zé)關(guān)系亦有待界定和明確。

3．宅基地使用權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和盤(pán)活利用的市場(chǎng)機(jī)制及法治保障不足

堅(jiān)守宅基地居住保障功能的同時(shí)，進(jìn)一步凸顯宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值，是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要目的。宅基地財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值的顯化依賴(lài)于宅基地使用權(quán)的盤(pán)活利用。杭州市宅基地改革實(shí)踐在使用權(quán)的盤(pán)活方面做出了很多有益的探索，但目前來(lái)看依然面臨一些亟待探討解決的問(wèn)題。

(1）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。根據(jù)當(dāng)前有關(guān)法律的規(guī)定，宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合的不斷推進(jìn)，局限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著市場(chǎng)容量不足、缺乏活力的困境。然而突破集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之限制進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)產(chǎn)生改革“于法無(wú)據(jù)”的法律風(fēng)險(xiǎn)。2019年新修訂的《土地管理法》雖然對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)做出了進(jìn)一步規(guī)范，但也僅止于閑置宅基地及農(nóng)房盤(pán)活、宅基地退出的原則性規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)基于“兩權(quán)分離”的慣性思維對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的身份性限制顯然已經(jīng)無(wú)法契合現(xiàn)實(shí)改革的需要，在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍做出符合時(shí)宜的法律規(guī)定顯得極為迫切。

(2）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限。當(dāng)前我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)農(nóng)民享有宅基地的期限做出限制，相對(duì)于有期限的國(guó)有土地使用權(quán)而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是無(wú)期限的。囿于“房地一體”的原則，在農(nóng)房被繼承時(shí)，必然會(huì)發(fā)生非集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用宅基地的情況。在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”設(shè)計(jì)的背景下，宅基地使用權(quán)的規(guī)范利用還會(huì)面臨著期限設(shè)置的問(wèn)題。在杭州天目山宅基地產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)設(shè)定的最高出讓期限是20年，但實(shí)踐中很多開(kāi)發(fā)公司基于農(nóng)村農(nóng)業(yè)長(zhǎng)線(xiàn)思維的投資價(jià)值考量，往往對(duì)使用期限有更高的要求。

(3）宅基地融資功能的設(shè)計(jì)。宅基地的資產(chǎn)屬性和財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值不僅體現(xiàn)于可以合法流轉(zhuǎn)，還在于可以用于抵押擔(dān)保。但囿于當(dāng)前的法律限制，杭州宅基地改革并沒(méi)有涉及宅基地使用權(quán)的融資抵押，浙江省只在義烏、樂(lè)清、瑞安、青田四地開(kāi)展了試點(diǎn)，且困難重重。宅基地融資抵押功能的缺失嚴(yán)重影響著宅基地財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(4）宅基地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的培育和建立。由于宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)間較短且范圍受限，市場(chǎng)化的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易機(jī)制還未形成，實(shí)踐中存在較多的交易、履約法律風(fēng)險(xiǎn)。

(5）宅基地用途的規(guī)范管理。杭州的宅基地改革實(shí)踐表明，強(qiáng)化規(guī)劃、優(yōu)化布局是閑置宅基地盤(pán)活利用的重要基礎(chǔ)。村莊布局優(yōu)化后會(huì)涉及到土地的統(tǒng)籌利用問(wèn)題，一方面，是否可以把結(jié)余的閑置宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)換成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)而更大程度地實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值；另一方面，在保持宅基地性質(zhì)不變的情況下，閑置宅基地和農(nóng)房的再利用必然涉及到土地利用形式的改變，對(duì)于這種改變應(yīng)該采用什么樣的管理方式有待進(jìn)一步探討。

宅基地“三權(quán)分置”是破解農(nóng)村土地供給側(cè)制度改革難題，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革已進(jìn)入關(guān)鍵期，深入推進(jìn)改革的順利實(shí)施，應(yīng)該堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的視角，守住農(nóng)村土地制度改革的“三條底線(xiàn)”針對(duì)當(dāng)前宅基地制度改革中存在的問(wèn)題，結(jié)合杭州市的實(shí)踐探索，筆者以為宅基地改革應(yīng)該著力做好以下幾個(gè)方面工作。

1.發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用，推進(jìn)宅基地集體所有權(quán)的有效落實(shí)

宅基地集體所有權(quán)的有效落實(shí)是宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)，而實(shí)現(xiàn)有效落實(shí)之目標(biāo)，化解宅基地集體所有權(quán)“虛化”“弱化”的問(wèn)題，需要尊重村民自治，充分發(fā)揮村集體在宅基地管理中的主導(dǎo)作用。宅基地“三權(quán)分置”會(huì)賦予村集體及農(nóng)民更多的宅基地利用權(quán)能，“處分和收益”權(quán)能的增加對(duì)鄉(xiāng)村治理能力提出了更高的要求，需要對(duì)村集體土地權(quán)益的實(shí)施機(jī)構(gòu)和決策運(yùn)行程序的提升完善作出合適的應(yīng)答。從近年來(lái)杭州市宅基地制度改革實(shí)踐來(lái)看，重視村民自治，激發(fā)村民自治活力是改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素，但是，目前的鄉(xiāng)村治理能力與宅基地“三權(quán)分置”改革要求還存在一定差距。當(dāng)前，亟待完善鄉(xiāng)村治理體系，坐實(shí)做強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，促進(jìn)其在宅基地開(kāi)發(fā)利用中真正發(fā)揮村集體產(chǎn)權(quán)組織的作用。與此同時(shí)，還需要進(jìn)一步健全村級(jí)土地管理議事機(jī)構(gòu)，完善宅基地開(kāi)發(fā)利用的民主決策、民主管理制度體系。

2．顯化宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)，建構(gòu)完善的確權(quán)賦能機(jī)制

“宅基地‘三權(quán)分置’不僅是土地制度的產(chǎn)權(quán)再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)益關(guān)系?！碧剿鲗?shí)施宅基地“三權(quán)分置”，是讓“沉睡”的宅基地得以激活和再造的重要途徑。彰顯和落實(shí)宅基地集體所有，需要明晰集體所有權(quán)的主體，確認(rèn)集體所有權(quán)享有處置、管理和收益等完整權(quán)能。厘清宅基地“三權(quán)”之間的權(quán)責(zé)關(guān)系需要做好宅基地“三權(quán)分置”的登記發(fā)證工作，確權(quán)登記是保障宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。針對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的確權(quán)登記問(wèn)題，一些地方開(kāi)展了不同方式的探索，既有同時(shí)頒發(fā)宅基地使用權(quán)和資格權(quán)兩證的做法，也有為確認(rèn)分置后宅基地使用權(quán)而頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的摸索，還有地方為了顯化宅基地資格權(quán)直接為宅基地資格權(quán)頒證。在強(qiáng)調(diào)改革于法有據(jù)的新時(shí)代，宅基地“三權(quán)分置”登記的規(guī)范探索顯然不能放置于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法治架構(gòu)之外，更不可偏離“房地一體”的登記原則。堅(jiān)持這種改革思路才可以有效預(yù)防發(fā)生新的分散登記，讓改革符合法治要求。在現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)登記法治架構(gòu)下要凸顯宅基地資格權(quán)，回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實(shí)，同時(shí)讓宅基地“三權(quán)分置”登記運(yùn)行在法治軌道上，宅基地資格權(quán)備注（附記）標(biāo)記的方式值得推崇。臨安的宅基地改革在此方面已經(jīng)做出了有借鑒意義的前期探索。為了充分賦權(quán)擴(kuò)能，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，針對(duì)利用閑置宅基地和農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)而導(dǎo)致原用途發(fā)生變化的，應(yīng)該允許保留原樣態(tài)而不辦理用途變更登記。為了激活閑置宅基地及農(nóng)房，推動(dòng)農(nóng)村宅基地有序退出，需要進(jìn)一步明晰農(nóng)村宅基地各項(xiàng)權(quán)能在資源市場(chǎng)中的邊界?？梢詤⒄諊?guó)有土地類(lèi)似用途的流轉(zhuǎn)期限之規(guī)定，明確規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限。應(yīng)逐漸消除宅基地使用權(quán)城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)的壁壘，在符合空間管制的情況下，適當(dāng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、地域的限制。結(jié)合宅基地有償使用制度的構(gòu)建，打通宅基地有序退出的通道，真正建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我推進(jìn)、自我管理的宅基地退出機(jī)制。

3.推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范發(fā)展，保障宅基地使用權(quán)的適度放活

宅基地“三權(quán)分置”作為具有中國(guó)特色的土地制度改革創(chuàng)新，充分展示了地方能動(dòng)和中央推動(dòng)的良好互動(dòng)局面，也折射了政府和市場(chǎng)在土地資源配置中協(xié)同發(fā)力的重要價(jià)值。宅基地“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，離不開(kāi)各級(jí)政府的政策扶持和有效監(jiān)管。首先，政府要做好宅基地“三權(quán)分置”規(guī)范發(fā)展的推手，通過(guò)制定相關(guān)政策引領(lǐng)宅基地“三權(quán)分置”改革的規(guī)范探索，積極構(gòu)建各種激勵(lì)措施、福利政策促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，有效提升宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地的“減量化”目標(biāo)。其次，政府要積極推動(dòng)搭建宅基地開(kāi)發(fā)利用的交易平臺(tái)，通過(guò)規(guī)范化運(yùn)作的交易平臺(tái)鏈接起宅基地開(kāi)發(fā)利用的供需兩端，一端連接宅基地資格權(quán)人（宅基地使用權(quán)供給方），另一端連接集體經(jīng)濟(jì)組織或其他項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者（宅基地使用權(quán)受讓方），在供需兩端自由交易下實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民收益最大化”的目標(biāo)。再次，政府還要做好宅基地“三權(quán)分置”改革的有效監(jiān)管，在尊重村民自治基礎(chǔ)上，完善宅基地審批監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化空間管制，優(yōu)化村莊布局和治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“節(jié)約集約化”目標(biāo)。

4.推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)外協(xié)同改革，有序促進(jìn)閑置宅基地的盤(pán)活利用

近年來(lái)我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”，已從起初的各試點(diǎn)地區(qū)封閉單項(xiàng)突破轉(zhuǎn)向“三項(xiàng)試點(diǎn)”的統(tǒng)籌推進(jìn)。在此背景下，宅基地“三權(quán)分置”改革如果僅靠單兵推進(jìn)顯然難以取得最佳的效果。應(yīng)以促進(jìn)閑置宅基地的盤(pán)活利用為切入口，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同融合，不斷完善宅基地用益物權(quán)保障機(jī)制。其一，新修改的《土地管理法》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市掃清了法律障礙，為推進(jìn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐，同時(shí)也為閑置宅基地及農(nóng)房的激活利用開(kāi)辟了更廣闊的前景。與此同時(shí)，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)改革也為宅基地制度改革的外部協(xié)同提供了又一重要支撐。雖然宅基地也屬于農(nóng)村建設(shè)用地，但其特有的農(nóng)村家庭生存保障價(jià)值必然會(huì)對(duì)其使用功能的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)限制。為了更有效地盤(pán)活閑置宅基地，可以將閑置宅基地按規(guī)劃轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。浙江省德清縣、義烏市作為我國(guó)農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)”改革試點(diǎn)縣市，在此方面已經(jīng)做出了有益探索，并產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益?！霸诜贤恋匾?guī)劃并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)的前提下，嘗試將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，避免了宅基地使用權(quán)處分直接放開(kāi)造成過(guò)大沖擊，同時(shí)也降低了改革的成本和難度。”其二，錢(qián)從哪里來(lái)是解決農(nóng)村宅基地有序退出的關(guān)鍵因素，只有給予公平合理的補(bǔ)償，才有可能促進(jìn)農(nóng)戶(hù)有序退出閑置宅基地及農(nóng)房。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地有序減量退出，可以積極構(gòu)建城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村閑置宅基地減量退出相掛鉤的運(yùn)行機(jī)制。這樣既可以紓解農(nóng)村閑置宅基地減量退出的資金壓力，還可以適當(dāng)緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加的壓力。其三，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革結(jié)合起來(lái)。2019年新修訂的《土地管理法》在明確堅(jiān)持宅基地“一戶(hù)一宅”不能突破的基礎(chǔ)上，新增了在不能實(shí)現(xiàn)“一戶(hù)一宅”的地區(qū)允許縣級(jí)政府創(chuàng)新舉措保障“戶(hù)有所居”的例外條款。這一條款為宅基地的集約節(jié)約利用指明了方向、提供了法律保障，對(duì)于盤(pán)活利用閑置宅基地具有積極的促進(jìn)作用，而且一定意義上也有助于農(nóng)村土地綜合整治改革的順利實(shí)施。杭州天目山宅基地試點(diǎn)改革實(shí)踐表明，把宅基地“三權(quán)分置”改革與農(nóng)村土地綜合整治改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，可以讓宅基地制度改革發(fā)揮事半功倍的效果?！耙砸欢即鍨槔?，通過(guò)盤(pán)活利用存量建設(shè)用地以及調(diào)劑置換等方式，不僅騰挪出了用于公寓樓及回遷安置小區(qū)的建設(shè)用地，讓部分造不起房子或家庭條件比較困難的村民可以選擇性地安置和調(diào)劑外，還打造了夏家民宿集群，切實(shí)地增強(qiáng)了村民改革的獲得感和幸福感?！?/p>