摘 要：現(xiàn)行農(nóng)村住房制度的住房保障功能缺失, 主要表現(xiàn)在:農(nóng)村貧困人口的住房問(wèn)題不能有效解決;宅基地供應(yīng)的可持續(xù)性受到?jīng)_擊;居住質(zhì)量得不到有效保障;外出農(nóng)民工的住房支付能力受到損害。農(nóng)村與城鎮(zhèn)住房保障在保障形式、保障對(duì)象等方面存在差異?；谵r(nóng)村住房保障對(duì)象的類別劃分和需求特征的分析, 構(gòu)建農(nóng)村住房保障制度應(yīng)從如下方面著手:構(gòu)建完善的住房保障產(chǎn)品體系;改革現(xiàn)行農(nóng)村住房制度;多渠道籌集住房保障資金;建立與城鎮(zhèn)住房保障體系相互銜接的機(jī)制。
自我國(guó)城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配、實(shí)行住房分配貨幣化改革以來(lái), 為使通過(guò)住房市場(chǎng)無(wú)力解決基本居住需求的住房困難群體“住有所居”, 我國(guó)政府構(gòu)建了與住房市場(chǎng)相銜接的城鎮(zhèn)住房保障制度, 并不斷予以完善, 已經(jīng)形成包括廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金等在內(nèi)較為完整的城鎮(zhèn)住房保障體系, 為城鎮(zhèn)住房困難群體提供了多層次、多形式的住房保障。然而, 產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村住房制度一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變革, 住房市場(chǎng)制度與住房保障制度雙雙缺失。雖然該制度規(guī)定農(nóng)村居民可以按戶無(wú)償取得宅基地并可無(wú)期限使用, 但這僅僅是一種住宅建設(shè)用地的保障, 或者說(shuō)是一種低層次、間接的住房保障手段, 與旨在解決住房困難群體基本居住需求的多層次、多形式的住房保障制度尚有本質(zhì)區(qū)別。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的逐步構(gòu)建以及農(nóng)村住房保障現(xiàn)實(shí)需求的凸顯, 構(gòu)建完善的農(nóng)村住房保障制度, 讓農(nóng)村居民享受與城鎮(zhèn)居民均等的住房保障, 顯然具有重要意義。
現(xiàn)行農(nóng)村住房制度規(guī)定農(nóng)村居民可以按戶無(wú)償無(wú)期限地使用取得的宅基地, 但其住房保障功能仍然存在諸多缺失。
現(xiàn)行農(nóng)村住房制度主要由住房用地供應(yīng)制度、住房建設(shè)制度及住房產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成。住房用地供應(yīng)制度即宅基地供應(yīng)制度, 其核心特征為“一戶一宅、無(wú)償、無(wú)期限”, 即只要具備了“戶”的條件, 政府就有義務(wù)與責(zé)任為其供應(yīng)一塊用于建設(shè)住房的宅基地, 且宅基地可以無(wú)償無(wú)期限使用。住房建設(shè)制度的主要特征為“自主、自行、自力”, “自主”即在符合村鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下, 住房的具體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、施工方案及建筑材料與配套設(shè)備的選擇均由農(nóng)戶自主確定;“自行”即農(nóng)戶自己組建隊(duì)伍 (通常由家庭成員與親朋好友組成) 或委托他人進(jìn)行施工建設(shè);“自力”則指建房的資金均由農(nóng)戶自己籌集。[1]住房產(chǎn)權(quán)制度的核心是“一宅兩制, 權(quán)能殘缺”, 即農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán), 但兩項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能均殘缺不全。宅基地使用權(quán)只有按規(guī)定用途占有和使用兩種權(quán)能, 不能流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體, 與城鎮(zhèn)商品房的土地使用權(quán)相比顯然是不充分的。宅基地上的房屋所有權(quán)雖然表面上是所有權(quán), 但其處分權(quán)受到嚴(yán)格限制, 同樣不能流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體, 這意味著農(nóng)村住房所有權(quán)與宅基地使用權(quán)在權(quán)能上并無(wú)實(shí)質(zhì)的差異。
現(xiàn)行農(nóng)村住房制度具備一定的住房保障功能, 其主要表現(xiàn)在宅基地供應(yīng)制度上。宅基地按戶分配, 無(wú)償無(wú)期限使用, 讓農(nóng)民無(wú)需任何代價(jià)便可獲得用于建房的土地, 確實(shí)為大多數(shù)農(nóng)民解決住房問(wèn)題提供了實(shí)惠與幫助, 但對(duì)于農(nóng)村貧困人口來(lái)講, 宅基地的無(wú)償供應(yīng)并不能有效解決其住房困難問(wèn)題。[2]因?yàn)檎孬@取后的住房建設(shè)需要大量資金, 這就使農(nóng)村的低收入及無(wú)收入居民只能“望地興嘆”。2012年末, 按照農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)年人均純收入2300元統(tǒng)計(jì), 我國(guó)農(nóng)村貧困人口尚有9899萬(wàn)人, 占同期農(nóng)村總?cè)丝诘?5.4% (1) 。讓這些貧困人口通過(guò)自身能力建設(shè)住房, 顯然不現(xiàn)實(shí)。反觀城鎮(zhèn), 以旨在保障低收入家庭基本居住需求的廉租房為例, 其土地也是無(wú)償劃撥, 但是政府并非僅無(wú)償提供一塊土地了事, 而是承擔(dān)了開(kāi)發(fā)建設(shè)的職責(zé)及巨額成本。雖然廉租房需要支付租金, 但其租金低廉, 與高昂的住房建設(shè)費(fèi)用相比懸殊明顯, 況且對(duì)租金無(wú)力承擔(dān)者, 政府還要減免租金或發(fā)放租金補(bǔ)貼。
法律規(guī)定一戶一宅, 且宅基地配置面積不得超過(guò)省 (區(qū)、市) 制定的標(biāo)準(zhǔn), 但由于宅基地沒(méi)有持有成本, 也缺乏完善的退出機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制, 導(dǎo)致我國(guó)宅基地超標(biāo)占用、閑置浪費(fèi)的情況普遍。近幾年我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)村人口不斷減少、宅基地總量不減反增的反?，F(xiàn)象。1995年, 我國(guó)農(nóng)村人口85947萬(wàn)人, 農(nóng)村居民點(diǎn)用地1640萬(wàn)公頃;2010年, 農(nóng)村人口減至67113萬(wàn)人, 但農(nóng)村居民點(diǎn)用地增至1653萬(wàn)公頃。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)也顯示, 2006年末, 我國(guó)農(nóng)村擁有2處住宅的達(dá)1421萬(wàn)戶, 占6.4%;擁有3處以上住宅的達(dá)77萬(wàn)戶, 占0.4% (2) 。宅基地長(zhǎng)期處于增量供應(yīng)的狀態(tài), 必然導(dǎo)致其供應(yīng)不具有可持續(xù)性, 那么新增農(nóng)戶勢(shì)必失去僅有的宅基地保障。目前一些農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)宅基地可供的局面。
1990年, 我國(guó)農(nóng)村居民人均住房面積為17.83平方米, 2012年達(dá)到37.1平方米。單從住房建設(shè)速度來(lái)看, 確實(shí)令人欣慰, 但人均住房面積僅僅是一個(gè)數(shù)量指標(biāo), 并不能全面反映居住質(zhì)量問(wèn)題。其實(shí)我國(guó)農(nóng)村居民的居住質(zhì)量問(wèn)題十分突出, 如住房結(jié)構(gòu)存在安全隱患、住房功能欠缺、居住環(huán)境臟亂差及公共服務(wù)設(shè)施不完善等。第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示, 2006年末, 農(nóng)村住房為竹草土坯結(jié)構(gòu)的達(dá)2124萬(wàn)戶, 占全部農(nóng)戶的9.6%;住房配置簡(jiǎn)易廁所或無(wú)廁所的達(dá)9474萬(wàn)戶, 占全部農(nóng)戶的42.9%;獲取飲用水存在困難的達(dá)2265萬(wàn)戶, 占全部農(nóng)戶的10.3%。另外, 僅有24.5%的村飲用水經(jīng)過(guò)集中凈化處理, 15.8%的村實(shí)施垃圾集中處理, 30.2%的村有幼兒園、托兒所, 10.7%的村有體育健身場(chǎng)所 (1) 。為什么農(nóng)村住房面積在持續(xù)增加的同時(shí), 居住質(zhì)量卻存在如此多的問(wèn)題呢?其根源就在于農(nóng)村住房建設(shè)制度。由于農(nóng)戶建房的資金均由自己承擔(dān), 導(dǎo)致收入較低的農(nóng)戶盡可能地降低建房成本, 甚至不惜使用劣質(zhì)的建筑材料和減少一些必要的設(shè)施設(shè)備。另外, 雖然配套公共服務(wù)設(shè)施一般由集體經(jīng)濟(jì)組織或地方政府進(jìn)行建設(shè), 但由于缺乏嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制和長(zhǎng)效穩(wěn)定的投入機(jī)制, 導(dǎo)致配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)往往滯后于農(nóng)村住房建設(shè), 這也是農(nóng)村居民居住質(zhì)量較差的一個(gè)重要原因。
農(nóng)村宅基地與住房的流轉(zhuǎn)限制及退出補(bǔ)償機(jī)制的缺失, 使外出農(nóng)民工的住房支付能力受到損害。在限制人口流動(dòng)的時(shí)代, 農(nóng)民基本上都在本地以務(wù)農(nóng)為生, 限制宅基地與住房流轉(zhuǎn)及退出補(bǔ)償機(jī)制的缺失對(duì)農(nóng)村居民的住房權(quán)利并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的損害。然而, 在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、人口流動(dòng)尤其是城鄉(xiāng)人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁的情況下, 該制度設(shè)計(jì)直接損害了外出農(nóng)民工在異地的住房支付能力, 進(jìn)而影響到其在異地住房權(quán)的保障。因?yàn)? 該制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致大量閑置的農(nóng)村宅基地及住房資源不能進(jìn)入市場(chǎng), 也不能通過(guò)獲取合理補(bǔ)償?shù)姆绞阶尪山o政府或集體經(jīng)濟(jì)組織, 這就使外出農(nóng)民工無(wú)法獲得宅基地及住房的財(cái)產(chǎn)性收入, 從而影響到其在異地的住房支付能力。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)住房條件較差的群體與該制度設(shè)計(jì)有著直接的關(guān)系。城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工住房保障的不到位、不充分也是原因之一。從圖一可以看出, 2012年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到26261萬(wàn)人, 其中外出農(nóng)民工達(dá)到16336萬(wàn)人, 舉家外出農(nóng)民工達(dá)到3375萬(wàn)人 (2) 。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看, 2008~2012年, 三個(gè)指標(biāo)均呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。
圖一我國(guó)農(nóng)民工規(guī)模增長(zhǎng)趨勢(shì) (單位:萬(wàn)人)
由于農(nóng)村與城鎮(zhèn)自然條件、人口構(gòu)成及經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在客觀差異, 兩者在住房保障上必然有諸多不同。因此, 不能簡(jiǎn)單地將城鎮(zhèn)住房保障制度及模式復(fù)制到農(nóng)村。只有厘清兩者的差異, 掌握農(nóng)村住房保障的內(nèi)在要求與特點(diǎn), 構(gòu)建的農(nóng)村住房保障制度才能真正落地, 并達(dá)到預(yù)期效應(yīng)。
城鎮(zhèn)住房保障主要采取直接保障的形式, 即通過(guò)實(shí)物保障方式直接提供住房給保障對(duì)象或通過(guò)貨幣保障方式直接提高保障對(duì)象的住房消費(fèi)能力 (或購(gòu)或租) 。如廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房及限價(jià)商品房等就是以住房實(shí)物的方式提供給保障對(duì)象;租金補(bǔ)貼減免、房?jī)r(jià)限制、公積金貸款等則是以貨幣保障的方式提高保障對(duì)象購(gòu)房或租房的能力, 因此, 城鎮(zhèn)住房保障有明顯的直接保障的特點(diǎn)。農(nóng)村居民具有居住分散、住房兼有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)功能、居住需求個(gè)性化差異明顯等特點(diǎn), 再加上地方政府財(cái)力的限制, 完全照搬城鎮(zhèn)的直接保障形式顯然是行不通的。當(dāng)然, 并不是完全排斥直接保障, 直接保障仍然是農(nóng)村住房保障不可或缺的形式之一。只是在直接保障之外, 農(nóng)村還需要另外一種重要的保障形式, 那就是間接保障。農(nóng)村的自然條件及生產(chǎn)生活特點(diǎn)決定了農(nóng)民作為農(nóng)村住房建設(shè)的主體有其合理性與必要性, 這一制度在短時(shí)間內(nèi)是無(wú)法改變的。這就需要政府在農(nóng)民建設(shè)住房的不同階段給予針對(duì)性的相應(yīng)保障。這是一種住房建設(shè)“過(guò)程式”的保障。具體來(lái)講, 就是前期階段的宅基地保障、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的技術(shù)保障、建設(shè)階段的技術(shù)保障與資金保障, 還有與住房建設(shè)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施保障 (1) 。直接保障與間接保障互為補(bǔ)充, 共同構(gòu)成完整的農(nóng)村住房保障體系。
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明, 2012年, 我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口為71182萬(wàn)人, 占總?cè)丝诘?2.57%, 而城鎮(zhèn)戶籍人口僅為47784萬(wàn)人, 占總?cè)丝诘?5.29%, 可見(jiàn)在城鎮(zhèn)生活居住的農(nóng)村戶籍人口有2億多人。長(zhǎng)期以來(lái), 我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系主要覆蓋的是具有本地城鎮(zhèn)戶籍的住房困難家庭, 人戶分離人口 (2) 一直被排斥在外, 從公平的角度來(lái)看, 這種做法顯然是不當(dāng)?shù)?。近年?lái), 政府對(duì)城鎮(zhèn)住房保障制度進(jìn)行了一系列較為人性化和公平的改進(jìn), 城鎮(zhèn)住房保障體系開(kāi)始逐步覆蓋人戶分離人口, 尤其是來(lái)自農(nóng)村的數(shù)量龐大的農(nóng)民工。雖然目前仍是一種不充分不完全的覆蓋 (3) , 但未來(lái)的政策導(dǎo)向必然是住房保障要均等覆蓋常住人口中所有的住房困難群體, 與戶籍無(wú)關(guān)?；谝陨戏治? 可知城鎮(zhèn)住房保障的主要對(duì)象應(yīng)該包括兩大類, 即常住人口中的本地城鎮(zhèn)戶籍住房困難人口和人戶分離住房困難人口。而且在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的近20年內(nèi), 人戶分離住房困難人口 (尤其是農(nóng)民工) 應(yīng)該是城鎮(zhèn)住房保障的重點(diǎn)人群。反觀農(nóng)村, 常住人口中人戶分離人口很少, 而且人戶分離人口中的城鎮(zhèn)戶籍人口有相當(dāng)一部分是中高收入甚至高收入群體, 他們大都由于喜歡農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境而到農(nóng)村養(yǎng)老或居住 (4) 。另外一部分是外地農(nóng)村戶籍務(wù)工人員, 他們有些到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作, 有些受雇于本地農(nóng)戶, 還有一些是自己經(jīng)營(yíng)生意, 到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一般由企業(yè)提供住所, 受雇于本地農(nóng)戶的一般由雇主提供住所, 自己經(jīng)營(yíng)生意的一般具備從當(dāng)?shù)刈赓U房屋的經(jīng)濟(jì)能力?？梢?jiàn), 農(nóng)村常住人口中的人戶分離人口住房保障需求較小。因此, 農(nóng)村住房保障的主要對(duì)象是常住人口中具有本地農(nóng)村戶籍的住房困難人口 (5) 。另外, 需要說(shuō)明的是, 進(jìn)城農(nóng)民本質(zhì)上屬于城鎮(zhèn)住房保障的范圍, 但由于這部分人口的住房支付能力不足與其農(nóng)村宅基地及住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法顯化直接相關(guān), 因此, 在構(gòu)建農(nóng)村住房保障制度時(shí), 應(yīng)顯化農(nóng)村宅基地及住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值, 提高進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)的住房支付能力。就這個(gè)角度而言, 農(nóng)村住房保障對(duì)象雖然不包括進(jìn)城農(nóng)民這部分非常住人口, 但在制度構(gòu)建時(shí)客觀上也為這部分人口提供了一種間接的住房保障。當(dāng)然, 這種保障是暫時(shí)的、過(guò)渡性的, 一旦農(nóng)村住房制度改革到位, 住房保障體系構(gòu)建完善, 進(jìn)城農(nóng)民的住房保障問(wèn)題也將全部歸屬于城鎮(zhèn)。
住房分配貨幣化改革以來(lái), 我國(guó)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)發(fā)展迅速, 大大緩解了城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題。但是由于在頂層設(shè)計(jì)上存在不足, 我國(guó)城鎮(zhèn)住房市場(chǎng) (尤其是大城市) 一度出現(xiàn)非理性繁榮, 投資投機(jī)行為盛行、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快, 致使普通居民的住房支付能力不斷下降, 住房困難人口的規(guī)模不斷擴(kuò)大, 而城鎮(zhèn)住房保障體系又相對(duì)不完善, 這就使大量的住房困難人口被迫進(jìn)入住房市場(chǎng)。我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障的巨大壓力與住房市場(chǎng)的非理性發(fā)展關(guān)系密切, 解決城鎮(zhèn)住房保障問(wèn)題的一個(gè)重要策略就是讓住房市場(chǎng)回歸理性, 讓大多數(shù)人能夠通過(guò)住房市場(chǎng)解決住房問(wèn)題, 讓住房保障與住房市場(chǎng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)互為補(bǔ)充、良性互動(dòng)。而對(duì)于我國(guó)農(nóng)村來(lái)說(shuō), 由于現(xiàn)行住房制度的限制, 住房市場(chǎng)至今未真正啟動(dòng), 雖然大城市的城鄉(xiāng)交接地帶或城中村住房交易頻繁, 但大都游走于灰色地帶, 其他農(nóng)村地區(qū)的住房市場(chǎng)則幾乎未發(fā)育。對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū) (除城鄉(xiāng)交接地帶和城中村) 來(lái)說(shuō), 即使以后允許宅基地和住房上市交易, 也不會(huì)形成像大城市一樣供需兩旺的住房市場(chǎng)。因?yàn)? 本地居民需求有限, 而外地人口除了對(duì)少數(shù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、區(qū)位條件優(yōu)越的村落有興趣外, 極少人愿意到位置偏僻、公共服務(wù)設(shè)施落后于城鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)購(gòu)房。另外, 隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展, 農(nóng)村人口在不斷減少。因此, 農(nóng)村住房市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村住房保障的影響較為有限。
表1 住房保障視角下農(nóng)村常住人口分類
注: (1) 無(wú)勞動(dòng)力農(nóng)戶指家庭成員不在勞動(dòng)年齡之內(nèi)或雖在勞動(dòng)年齡之內(nèi)但已喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶, 主要包括老、弱、病、殘等人口。 (2) 半勞動(dòng)力指男子16~17周歲, 51~60周歲;女子16~17周歲, 46~55周歲, 同時(shí)具有勞動(dòng)能力的人口, 或者超過(guò)勞動(dòng)年齡, 但能經(jīng)常參加勞動(dòng)的人口。 (3) 此處的 (前) 半勞動(dòng)力指16~17周歲的半勞動(dòng)力, (后) 半勞動(dòng)力指男子51~60周歲、女子46~55周歲的半勞動(dòng)力。 (4) 整勞動(dòng)力指男子18~50周歲, 女子18~45周歲, 同時(shí)具有勞動(dòng)能力的人口。
對(duì)住房保障對(duì)象進(jìn)行類別劃分, 明晰不同類別保障對(duì)象的差異化住房需求, 能夠?yàn)檎_提供給各類保障對(duì)象恰當(dāng)充分的住房保障產(chǎn)品。
農(nóng)村住房保障對(duì)象是農(nóng)村常住人口中的住房困難人口。對(duì)農(nóng)村住房保障對(duì)象類別進(jìn)行劃分, 首先有必要基于住房保障的角度對(duì)農(nóng)村常住人口進(jìn)行類別劃分, 然后再確定各類別常住人口中的住房困難群體。這種方法可降低由于表象相似而忽視本質(zhì)差異的可能性。常住人口類別劃分后各類別所屬保障對(duì)象的進(jìn)一步續(xù)分只是技術(shù)層面的問(wèn)題。因此, 這里僅對(duì)農(nóng)村常住人口進(jìn)行類別劃分, 常住人口各類別所屬的保障對(duì)象不再續(xù)分。
農(nóng)村常住人口可分為本地農(nóng)村戶籍常住人口和人戶分離常住人口兩大類。由于本地農(nóng)村戶籍人口的住房情況、家庭收入及住房支付能力 (含當(dāng)前能力與潛在能力) 均與家庭勞動(dòng)力狀況直接相關(guān), 因此, 這里對(duì)其類別劃分的主要依據(jù)是勞動(dòng)力狀況, 不僅包括勞動(dòng)力數(shù)量, 還包括勞動(dòng)力質(zhì)量。農(nóng)村人戶分離人口的住房情況及住房支付能力則與戶籍關(guān)系密切, 通過(guò)前文對(duì)城鎮(zhèn)戶籍人口及外地農(nóng)村戶籍人口的住房情況分析可得出這一結(jié)論, 因此這里對(duì)其類別劃分的主要依據(jù)是戶籍。具體分類見(jiàn)表1。
前文已經(jīng)分析, 常住人口中具有本地農(nóng)村戶籍的住房困難人口是農(nóng)村住房保障的重點(diǎn)人群, 因此, 這里主要分析這部分人口的住房保障需求。分析的基本思路是, 首先分析這部分人口所屬各個(gè)子類的自身特征, 然后根據(jù)各個(gè)子類的自身特征, 分析其各自的住房保障需求。具體分析見(jiàn)表2。
表2 本地農(nóng)村戶籍住房保障對(duì)象的住房保障需求
農(nóng)村住房保障制度的構(gòu)建, 應(yīng)從四方面入手。
農(nóng)村住房保障分為直接保障與間接保障兩種形式。直接保障主要為福利房、廉租房等住房實(shí)物保障和購(gòu)房補(bǔ)貼、租房補(bǔ)貼及購(gòu)房信貸優(yōu)惠等貨幣保障。福利房無(wú)償提供給沒(méi)有住房支付能力的住房困難人口, 主要為無(wú)勞動(dòng)力農(nóng)戶;廉租房主要提供給不具備建房或購(gòu)房能力的住房困難人口;購(gòu)房補(bǔ)貼、購(gòu)房信貸優(yōu)惠及租房補(bǔ)貼主要提供給擬在本地農(nóng)村住房市場(chǎng)上購(gòu)置、租賃住房的住房困難人口。間接保障主要包括宅基地、基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施等實(shí)物保障和建 (修繕改造) 房補(bǔ)貼、建 (修繕改造) 房信貸優(yōu)惠等貨幣保障以及規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工指導(dǎo)等技術(shù)保障。間接保障主要提供給建 (修繕改造) 房能力不足的住房困難人口。當(dāng)然, 基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施保障的受益者是全部農(nóng)村常住人口。
另外, 前文已提及, 進(jìn)城農(nóng)民雖然不是農(nóng)村住房保障的對(duì)象, 但在農(nóng)村住房制度改革及住房保障體系構(gòu)建時(shí), 應(yīng)考慮有效提高進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)的住房支付能力, 因此, 在制度構(gòu)建階段, 進(jìn)城農(nóng)民也是農(nóng)村住房保障的一個(gè)特殊人群, 這也是圖二將其納入其中的原因。農(nóng)村住房保障制度構(gòu)建完成后, 無(wú)需對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行專門考慮。
現(xiàn)行農(nóng)村住房制度改革應(yīng)主要圍繞五個(gè)方面。
圖二農(nóng)村住房保障產(chǎn)品體系
由宅基地?zé)o償使用改為標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)無(wú)償使用與超標(biāo)部分有償使用相結(jié)合。嚴(yán)格按照“一戶一宅”的法律規(guī)定, 不論何種方式的超標(biāo) (多占、建新不拆舊、繼承、購(gòu)置等) , 超標(biāo)部分都應(yīng)繳納土地使用費(fèi)。這樣一方面可以促進(jìn)宅基地的集約節(jié)約利用, 另一方面可以為新增農(nóng)戶提供宅基地保障。另外, 宅基地使用權(quán)期限可參考城鎮(zhèn)住宅用地設(shè)定, 到期時(shí)也可自動(dòng)續(xù)期。[3]
在保證宅基地所有權(quán)不變的前提下, 允許宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)上市流轉(zhuǎn), 尤其鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民的宅基地及住房流轉(zhuǎn), 流轉(zhuǎn)的宅基地與住房必須按照規(guī)定用途使用。這樣一方面可以盤活閑置的宅基地及住房, 另一方面可以提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 尤其是可以提高進(jìn)城農(nóng)民的住房支付能力。當(dāng)然, 農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地及住房有一個(gè)重要的前置條件, 那就是不能因流轉(zhuǎn)而成為住房困難人口。
進(jìn)城農(nóng)民如果通過(guò)市場(chǎng)未能成功流轉(zhuǎn)宅基地和住房, 在自愿及合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯? 可由集體經(jīng)濟(jì)組織或當(dāng)?shù)卣厥??；厥盏恼赜糜趶?fù)墾或提供給新增農(nóng)戶, 回收的住房可作為福利房、廉租房的房源。
有條件的地方, 可以支持和引導(dǎo)農(nóng)民集資合作建房, 變“一戶一宅”為“一戶一房”, 這樣可以減少宅基地的規(guī)模, 提高宅基地的集約節(jié)約利用水平, 緩解占用耕地的壓力。農(nóng)村居民點(diǎn)的適當(dāng)集中和歸并, 有助于基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施的完善, 從而提高農(nóng)村居民的整體居住質(zhì)量。[4]
建立專門機(jī)構(gòu), 配置專業(yè)技術(shù)人員, 為自建住房的農(nóng)戶提供技術(shù)保障, 包括前期的規(guī)劃設(shè)計(jì)保障和建設(shè)階段的施工技術(shù)保障。規(guī)劃設(shè)計(jì)保障主要是為農(nóng)戶提供符合規(guī)劃及農(nóng)戶實(shí)際需求的戶型設(shè)計(jì)圖, 施工技術(shù)保障主要是在施工階段派專業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。
由于耕地紅線的限制和耕地占補(bǔ)平衡的法律規(guī)定, 未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)的主要來(lái)源將是農(nóng)村土地整理節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo), 其中宅基地整理將是一個(gè)重點(diǎn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō), 宅基地的退出復(fù)墾及集約節(jié)約利用為國(guó)家整體安全利益的實(shí)現(xiàn)作出了貢獻(xiàn), 也為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作出了貢獻(xiàn)。[5]因此, 政府應(yīng)根據(jù)宅基地退出情況和集約節(jié)約利用情況對(duì)農(nóng)村地區(qū)給予國(guó)家補(bǔ)償, 補(bǔ)償資金來(lái)源于占用建設(shè)用地指標(biāo)較多的發(fā)達(dá)地區(qū)。
黨的十八屆三中全會(huì)已經(jīng)作出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的決定。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益將會(huì)成為部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入的重要來(lái)源, 這部分收益可提取一部分作為農(nóng)村住房保障專項(xiàng)資金。
在引進(jìn)社會(huì)資金 (企業(yè)或個(gè)人) 合作建房方面, 成都已經(jīng)在汶川地震災(zāi)后重建過(guò)程中率先實(shí)踐, 并取得良好效益。其主要做法有兩種:一是吸引社會(huì)資金與農(nóng)戶合作建房, 然后對(duì)建成后的住房產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割;二是吸引社會(huì)資金參與農(nóng)村居民安置點(diǎn)建設(shè)和災(zāi)毀房屋宅基地復(fù)墾, 然后將集約的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給實(shí)施主體 (企業(yè)或個(gè)人) 。吸引社會(huì)資金合作建房, 為農(nóng)村保障性住房建設(shè)融資提供了一個(gè)可行的思路, 但其運(yùn)行機(jī)制仍需進(jìn)一步探索與完善。
另外, 農(nóng)村住房保障資金還可以通過(guò)地方政府成立專門保障基金、收取宅基地超標(biāo)部分土地使用費(fèi)以及獲取金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款等方式籌集。
對(duì)于城中村和城鄉(xiāng)交接地帶的農(nóng)村地區(qū), 可以采用土地入股的方式與城鎮(zhèn)合作建設(shè)保障性住房, 然后按照出資比例予以分割。另外, 上述地區(qū)多余的農(nóng)村住房也可以由城鎮(zhèn)政府收購(gòu)或租賃后作為城鎮(zhèn)保障性住房統(tǒng)一管理。
通過(guò)農(nóng)村住房制度變革, 建立宅基地及住房流轉(zhuǎn)制度和合理補(bǔ)償回收制度, 可提高農(nóng)民尤其是進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入, 從而提高其在城鎮(zhèn)的住房支付能力, 減輕城鎮(zhèn)住房保障的壓力。
構(gòu)建城鄉(xiāng)人戶分離人口住房保障的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)住房保障的城鄉(xiāng)交換。[6]進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地和住房后, 持相關(guān)證明在城鎮(zhèn)獲得住房保障的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠權(quán), 如可以優(yōu)先選房, 折抵保障房的租金和房?jī)r(jià)等, 而城鎮(zhèn)根據(jù)收取的進(jìn)城農(nóng)民宅基地及住房退出證明獲得相應(yīng)的國(guó)家補(bǔ)貼。城鎮(zhèn)居民要在農(nóng)村獲得住房保障, 必須退出或停止在城鎮(zhèn)享有的住房保障, 并由戶籍所在地政府將相應(yīng)的住房保障資金劃轉(zhuǎn)到擬提供住房保障的農(nóng)村地區(qū)對(duì)應(yīng)賬戶。
農(nóng)村住房保障制度構(gòu)建是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程, 涉及諸多相關(guān)制度, 比如戶籍制度、養(yǎng)老制度、最低生活保障制度、土地制度及住房市場(chǎng)制度等, 而且地區(qū)不同, 其制度的需求也有差異。因此, 農(nóng)村住房保障制度的構(gòu)建不是一朝一夕就可以完成的。值得注意的是, 城鄉(xiāng)二元格局終將打破, 城鄉(xiāng)住房保障也必將走向一體化。這就要求農(nóng)村住房保障制度在構(gòu)建時(shí), 不僅要考慮內(nèi)在機(jī)制的完整與完善, 還要考慮設(shè)置預(yù)留與城鎮(zhèn)住房保障制度聯(lián)通聯(lián)動(dòng)的接口, 以確保條件成熟時(shí), 兩者能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的一體化。當(dāng)然, 前提是城鎮(zhèn)住房保障制度也需要進(jìn)行相應(yīng)的變革與完善。
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