研究報告
地質(zhì)咨詢部·一處
二○○八年十二月
國有地勘單位改革與發(fā)展研究報告
地質(zhì)咨詢部
摘要：本研究報告是根據(jù)《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》要求“完善地質(zhì)工作體制機制”，“深化國有地質(zhì)勘查單位改革”，“認真總結(jié)改革經(jīng)驗，加大工作力度，因地制宜，區(qū)別對待，加強對改革的指導”的內(nèi)容，結(jié)合咨詢中心及地質(zhì)咨詢部的工作實際確定的2008年調(diào)研項目。
報告總結(jié)我國地勘單位改革的歷程，闡述了地勘單位改革的必要性和必然性，只有將改革和發(fā)展結(jié)合起來，用改革促進發(fā)展，用發(fā)展鞏固改革成果。報告重點分析了屬地化后各省地勘單位改革的探索，分析了目前的改革特點，對國有地勘單位改革順利推進和經(jīng)濟快速增長的原因進行了分析，提出了國有地勘單位轉(zhuǎn)企面臨的困難和問題：改革缺少國家層面有效的宏觀指導；企業(yè)化的改革方向與事轉(zhuǎn)企政策不協(xié)調(diào)、不配套；現(xiàn)行政策對地勘單位繼續(xù)維持事業(yè)體制有利，而對轉(zhuǎn)制為企業(yè)不利；改革思路不能隨客觀形勢的變化而變化，使得改革相對被動；事企分開處于兩難局面。
為貫徹徐紹史部長“地勘單位要加強管理制度和經(jīng)營機制的改革，進一步增強活力和競爭力，增強地勘單位的綜合實力，更好地在市場經(jīng)濟條件下生存和發(fā)展”。報告提出了在政府推動和整體統(tǒng)籌下，深化地勘單位改革的建議，使現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策能突出體現(xiàn)對公平競爭的保障、對不正當競爭的限制和對合法權(quán)益的維護，解決地勘單位的事業(yè)身份與企業(yè)運作的矛盾，促進地勘單位的經(jīng)濟發(fā)展。
一、地勘單位改革的必要性和必然性
我國大規(guī)模開展地質(zhì)工作是新中國成立之后，當時是全面學習原蘇聯(lián)的經(jīng)驗，實施計劃經(jīng)濟體制的時期。為和計劃經(jīng)濟體制相適應，我國地勘單位的組建，采用行政方法設置，用事業(yè)機制管理。
用行政方法設置的地勘單位，分為塊塊和條條兩大類。塊塊是指按行政區(qū)域設立。即各省（直轄市、自治區(qū)），都設立地質(zhì)局(后改為地礦局)，其隊伍規(guī)模根據(jù)行政區(qū)劃的大小而有所不同；條條是指不同工業(yè)部門按部門的需要設立。地質(zhì)部(后改為地礦部)的地勘隊伍最多，為國家的經(jīng)濟、社會全方位服務；與此同時，有礦產(chǎn)資源需求的工業(yè)部門也成立了自己的地勘單位，最終有10個中央部委都建立了自己的地勘隊伍。
用事業(yè)機制管理，即全國地質(zhì)工作都由中央財政撥款，用計劃方法安排，并作為經(jīng)費運作。年初向地勘單位撥款，年末根據(jù)地勘單位的決算給予核銷，地勘費不進入礦產(chǎn)品成本或工程成本，也不同地勘成果直接掛鉤，地勘成果無償交給礦山企業(yè)和工程建設單位使用。
地勘單位用行政方法設置、用事業(yè)機制管理，其優(yōu)點是隊伍調(diào)動機動靈活，并具有部隊艱苦奮斗的優(yōu)良作風。但其缺點是容易造成隊伍盲目擴張。其原因：一是地勘費采用財政資金核銷制，用錢方便且用錢單位沒有壓力，都爭取多要地勘費。二是由于中央撥付的地勘費，基本上是按人頭給的，人多經(jīng)費就多，必然造成地勘單位隊伍擴張，機構(gòu)重疊，工作重復，不計工作成本。如從1968年到1978年的十年間，全國吃地勘費的地勘職工由43萬人增至94萬人。
用行政方法設置、用事業(yè)機制管理的地勘單位體制，是和計劃經(jīng)濟的體制相適應的。因為不管是事業(yè)單位還是企業(yè)，統(tǒng)統(tǒng)是國家所有，事業(yè)單位的工作經(jīng)費和企業(yè)投資統(tǒng)統(tǒng)由國家財政出資，企業(yè)利潤也統(tǒng)統(tǒng)上交國家財政，地勘隊伍、礦山企業(yè)、工程建設都是吃國家的“大鍋飯”，干好干壞一個樣。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商業(yè)性，一律無償交給需要的單位使用。
但是1984年10月，黨的十三屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟后，情況就不一樣了，我國的經(jīng)濟成分和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始發(fā)生很大的變化，國有企業(yè)普遍進行公司制改革，初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度；民營企業(yè)得到了史無前例的發(fā)展，已成為國民經(jīng)濟的重要組成部分，在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。國有企業(yè)和民營企業(yè)同時成為我國市場經(jīng)濟的主體，為社會主義市場經(jīng)濟體制的形成和國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展共同作出貢獻。這一體制的轉(zhuǎn)變，使得國有企業(yè)不再是計劃經(jīng)濟模式下的政府的附屬物，而是“自主經(jīng)營，自負盈虧，自我約束，自我發(fā)展”的獨立法人；他們不再是政府的“錢櫃”，只要依法上交利潤和納稅就可以了。非國有企業(yè)（如集體、私營、股份制企業(yè)和外資企業(yè)等），更是獨立的法人，只有依法經(jīng)營和承擔向國家納稅的義務。市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)的特點是以適應市場需要，追求最佳效益為目的，所以，礦產(chǎn)開發(fā)或工程建設均是商業(yè)行為，為此為礦產(chǎn)開發(fā)或工程建設服務的勘查投入，應該進入企業(yè)各自的產(chǎn)品或項目成本。就是說，商業(yè)性地勘工作費用應由使用地勘成果的企業(yè)進行支付。只有公益性性質(zhì)的地質(zhì)工作費用才由國家或地方財政埋單，并無償提供社會服務。所以，公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作資金來源的渠道是不同的，性質(zhì)也是不一樣的。公益性地質(zhì)工作費用由國家或地方財政劃撥，列入指令性的工作計劃，費用是核銷制；商業(yè)性地質(zhì)工作資金是通過經(jīng)濟合同的方式，通過市場取得的經(jīng)營收入，多勞多得。所以，專門從事公益性地質(zhì)工作的隊伍應是事業(yè)性質(zhì)；而從事商業(yè)性地質(zhì)工作的隊伍應是企業(yè)性質(zhì)。這就是在市場經(jīng)濟條件下，地質(zhì)工作分為公益性和商業(yè)性；地勘工作隊伍也分為公益性地勘隊伍和商業(yè)性地勘隊伍的原因。
據(jù)此，在實施中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下的我國的地質(zhì)工作，也必須將地質(zhì)工作分成公益性和商業(yè)性兩類，并且要分體運行。公益性地勘工作由政府財政出資，為公益性事業(yè)全方位無償服務；而商業(yè)性地勘工作，要在市場競爭中求生存、求發(fā)展。同時，地勘產(chǎn)業(yè)隊伍規(guī)模和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也需要依據(jù)地勘市場的需求，用企業(yè)的機制來進行推動。但是對這個問題的認識和實踐，卻經(jīng)過一段較長的過程。
二、國有地勘單位改革與發(fā)展的現(xiàn)狀
（一）國有地勘單位改革推進的歷程
國有地勘單位改革，大體從1985年開始，至今大約有20多年時間，經(jīng)歷了兩個改革的發(fā)展階段：
第一階段：改革探索階段：時間大體上從1985年原地礦部提出“三化”開始，到原地礦部石油局整體改企和地勘隊伍開始實施屬地化管理為止。
1984年10月，黨的十三屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確我國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎上有計劃的商品經(jīng)濟。1985年，原地礦部根據(jù)《經(jīng)濟體制改革的決定》的精神，頒發(fā)了以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的兩個文件，針對舊體制下對地勘單位管得過多、統(tǒng)得過死的弊端，在計劃、財務、勞動工資、機構(gòu)設置等方面提出了擴大地勘單位的自主權(quán)，并實施“項目管理、地質(zhì)市場、多種經(jīng)營”三大工程，特別是提出開拓“地質(zhì)市場”作為改革的突破口。由于地勘單位在開拓“地質(zhì)市場”和“多種經(jīng)營”中有了新的資金來源渠道，給地勘單位的發(fā)展注入了新的活力，這樣就很自然地將市場機制引入到計劃地質(zhì)工作中來。與此同時，進行了地質(zhì)工作的“三化”，即地質(zhì)成果商品化、地勘單位企業(yè)化、地勘隊伍社會化的討論與實踐，這既包含有企業(yè)化取向的改革，又有了生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)容。
這一階段改革的特點是“摸著石頭過河”、“八仙過海，各顯神通”，對改革的最終目標不十分明確，多屬于隊伍內(nèi)部機制改革的性質(zhì)，尚未涉及地質(zhì)工作體制改革的內(nèi)容。只是在事業(yè)體制下，探索企業(yè)化管理（機制層面）的途徑，所以改革的開放程度較低，力度不大。由于受當時國家總體經(jīng)濟較為困難的影響，造成礦業(yè)不景氣、地勘事業(yè)費嚴重不足，所以，上述改革對當時的地勘隊伍度過難關(guān)，仍發(fā)揮了重大作用。
當時在改革與發(fā)展的實踐上，既有成功的經(jīng)驗，也有很多失敗的教訓。總體看，開拓地質(zhì)市場（主要指地勘業(yè)的延伸產(chǎn)業(yè)），如工程勘查、工程施工、小礦山等，效果比較好；而開拓的多種經(jīng)營項目（如制造業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等）效果比較差。但不管怎么說，通過這場市場的洗禮，很多地勘單位在市場環(huán)境中逐步學會了“游泳”。在完成國家下達的地質(zhì)工作計劃的同時，初步學會了進行市場開拓，并取得了市場收入，彌補了預算內(nèi)陸勘費的不足，緩解了地勘隊伍的困難。從這個意義上說，這個階段的改革，既為國家減輕了經(jīng)濟負擔，同時也是地勘單位為其生存和發(fā)展進行市場探索的過程，為深化改革掃除了思想障礙。
在這階段還實現(xiàn)了地勘隊伍基地由農(nóng)村、山區(qū)搬遷至城市的目標，而且一般都搬進了地級以上規(guī)模的城市，這一戰(zhàn)略性舉措，其意義是極其重大的。它既解決了職工和家屬生活上的后顧之憂，更為地勘單位實施市場化運作，開展商業(yè)性地質(zhì)工作，提供了有效運作的平臺。
第二階段是從1999年地勘隊伍實施屬地化管理改革開始到現(xiàn)在。這一階段地勘隊伍改革的特點是改革目標明確，即“地勘隊伍改革必須堅持事企分開，必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，必須堅持探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度”。但在實施步驟上，采取漸進式改革模式，統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步推進。
1999年4月，國務院下發(fā)了《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)［1999］37號）。該改革方案明確要求：一是地勘隊伍改革必須堅持事企分開、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。二是將大部分地勘隊伍實行屬地化管理，并逐步實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。在此后不到3個月的時間內(nèi)，原地質(zhì)礦產(chǎn)部在各?。▍^(qū)、市）的地勘隊伍，由中央政府管理轉(zhuǎn)為地方政府管理。隊伍包括31個廳局級地勘單位，760個縣處級地勘單位，職工總數(shù)38.52萬人（其中在職職工22.53萬人、離退休職工15.99萬人）。按照中央給予這次改革的政策，從中央財政劃轉(zhuǎn)到地方財政的年度地勘費基數(shù)為31.34億元；劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總額187.28億元，負債總額100.65億元，凈資產(chǎn)86.63億元，其中國家基金（資本）69.37億元。在地勘隊伍屬地化的基礎上，中國地質(zhì)調(diào)查局成立，中國地質(zhì)科學院重新組建。工業(yè)部門管理的地勘隊伍，于2001年按照國務院辦公廳《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案》（國辦發(fā)［2001］2號文）的要求，大部分也實行屬地化管理；地方接受有困難的部分，交由中央部門管理；至此，工業(yè)部門所屬地勘隊伍管理體制改革也順利進行并完成。這是建國50年來，國家地勘隊伍管理體制的重大改革，屬地化管理的地勘單位約63萬人（在職34萬人，離退休29萬人），其中，原地礦系統(tǒng)的約38萬多人，原工業(yè)部門約25萬人；交由中央管理的地勘單位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行業(yè)部分地勘隊伍，約9萬人（在職4.5萬人，離退休4.5萬人）。
實施屬地化管理的地勘單位絕大多數(shù)被列為省直屬事業(yè)單位，級別不變，業(yè)務接受國土資源部門的指導。其他一些地勘隊伍由中央主管部門或集團公司領(lǐng)導。
這階段改革的特點是：60多萬人的地勘隊伍實施了由中央管理向地方政府管理體制轉(zhuǎn)變，體制改革的力度大，速度快，措施得力，僅用短短3年多的時間，就完成了隊伍的順暢過渡。在改革的目標上也十分明確，即必須堅持事企分開、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。但在改革目標的實施步驟上，要求在認真總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎上，因地制宜，區(qū)別對待，從實際出發(fā)，逐步推進。同時，中央和地方政府為推動國有地勘單位改革，制定了一系列支持國有地勘單位進行屬地化管理的優(yōu)惠政策，并要求全面得到落實，以解除國有地勘單位改革的后顧之憂。
由于這一漸進式改革步驟，使得屬地化后的國有地勘單位得以從容應對。多數(shù)國有地勘單位在堅持企業(yè)化改革方向的前提下，能根據(jù)隊伍自身的具體情況、所處區(qū)域的自然、經(jīng)濟環(huán)境，依照國家對地勘單位改革的具體要求，采取有針對性的改革措施，在改革途徑、方式、方法上進行了一系列改革的探索。
目前改革已初步做到了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，其中公益性地質(zhì)工作由新組建的中國地調(diào)局組織實施；商業(yè)性地質(zhì)工作由原國有地勘隊伍和多種所有制的地勘隊伍，依據(jù)市場的需要，通過單位委托或市場競爭方式來承擔工作任務。國家雖然仍保留了地勘費基數(shù)，但地勘費基數(shù)的80%的經(jīng)費，用于保障離退休職工法定的生活費和其他保障性支出，以保障隊伍的穩(wěn)定；只有地勘費基數(shù)的20%左右經(jīng)費，作為地勘單位逐步企業(yè)化的改革成本（原國有地勘隊伍不再承擔地質(zhì)工作計劃任務），用于支持原國有地勘單位在市場中進行拼搏，以適應市場環(huán)境，使之逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。也就是《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》［國辦發(fā)(1999)37號文］明確的：“地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開發(fā)和工程勘查工作。同時積極開展多種經(jīng)營和服務創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體”。對工業(yè)部門地勘隊伍的說法是：“可以從各自部門的實際情況出發(fā)，改組為企業(yè)或進入企業(yè)集團”。由此可見，不管是原地礦部所轄的地勘隊伍，還是工業(yè)部門管理的地勘隊伍，除保留部分公益性地質(zhì)隊伍外，其改革的目標都是建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。
國有地勘單位對改革的探索，可以說既有創(chuàng)意，又各具特色?？傮w看，分為政府主導和地勘隊伍自主推動兩種類型。
一是政府主導型改革，即地方政府統(tǒng)籌地勘單位改革的力度較大，進行了系統(tǒng)設計，出臺了統(tǒng)一的政策措施，整體推進。這以內(nèi)蒙古自治區(qū)和廣東省為代表。
內(nèi)蒙古自治區(qū)改革的主要特點是：自治區(qū)政府制定了一系列政策，推動地勘隊伍內(nèi)部事企職能分開，人員、經(jīng)費分開管理，工作隊伍實行企業(yè)化改革與管理，加快地勘單位企業(yè)化經(jīng)營的步伐。其中對地勘單位最具影響力的政策措施是：一是給地勘單位分配若干個礦權(quán)；二是各單位創(chuàng)收部分全部留給各單位使用；三是商業(yè)性地勘工作優(yōu)先交給國有地勘單位承擔，如找到礦，給予效益分成；四是社會保障實施“老人老辦法、新人新辦法”。
具體政策有：
１、將地勘單位辦社會的職能移交地方，這主要指地勘單位辦的學校及其人員、資產(chǎn)、經(jīng)費，劃給地方政府。
２、離退休人員與在職職工經(jīng)費分開管理。確保離退休人員“老有所養(yǎng)，老有所醫(yī)”。改革后原屬事業(yè)單位在編在冊的正式符合條件退休的職工，按事業(yè)職工待遇辦理退休（即老人老辦法）。
３、在職人員經(jīng)費包干，自負盈虧。各單位創(chuàng)收部分，全部留給各單位使用。新增人員所需經(jīng)費由用人單位自行解決，財政不再增加撥款（即新人新辦法）。
４、擴大用人自主權(quán)。地勘單位原有的事業(yè)編制以在編在冊的人數(shù)為基數(shù)實行注冊管理，減少一人相應減少一名編制。新進人員單位自主聘用，新聘任領(lǐng)導不再確定行政級別（即老人老辦法、新人新辦法）。
５、實施事企職能分開和內(nèi)部實行企業(yè)化管理的改革。在劃出離退休人員經(jīng)費和辦社會的職能后，地勘單位實行企業(yè)化管理，積極探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)制度。
６、在局一級層面上組建集團公司，以出資人身份經(jīng)營管理下屬企業(yè)化單位。局機關(guān)成為全局企業(yè)化經(jīng)營的投資、決策、協(xié)調(diào)、規(guī)劃和管理中心。
７、建立考核體系，對地勘單位國有資產(chǎn)保值、增值和經(jīng)營狀況進行監(jiān)督管理及考核獎懲。
廣東省改革的特點是實施省一級地勘行業(yè)局、院管理機構(gòu)合并；地勘單位實施區(qū)域覆蓋，原則上一個地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍；管理體制改革穩(wěn)妥進行，企業(yè)化條件成熟后，采取逐步剝離。
主要內(nèi)容有：
１、除保留廣東省核工業(yè)地質(zhì)局建制外，廣東省有色金屬地質(zhì)勘查局、省化工地質(zhì)勘查院和原省國土資源廳下屬的省地質(zhì)調(diào)查院劃歸省地質(zhì)勘查局管理；明確廣東省地質(zhì)勘查局、省核工業(yè)地質(zhì)局仍為省政府直屬事業(yè)單位，由省國土資源廳負責行業(yè)管理。
２、按區(qū)域覆蓋、優(yōu)勢互補的原則，積極穩(wěn)妥推進下屬地質(zhì)勘查單位的整合和分類改革，在維持現(xiàn)有布局的基礎上，原則上一個地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍。
３、在有條件的地方，可選擇一個公益性地質(zhì)勘查單位作為地級以上市人民政府國土資源管理部門的地質(zhì)災害預警、防治、危機管理的技術(shù)支撐機構(gòu)，實行“省市結(jié)合、以省為主”的管理體制。
４、穩(wěn)妥解決地勘隊伍歷史遺留問題和改革中的突出問題。
５、目前地勘隊伍的管理體制改革穩(wěn)妥進行，企業(yè)化條件成熟多少，采取逐步剝離的辦法，不操之過急。
二是地勘單位自主推動型改革。
這分為兩種類型：
第一種類型：是以局為單元的整體統(tǒng)籌改革，以云南為代表。
該模式的特點是，以局為單元，以優(yōu)良資產(chǎn)為紐帶，實施以優(yōu)勢企業(yè)為龍頭的生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整和資產(chǎn)重組，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，形成具有一定規(guī)模和實力的產(chǎn)業(yè)群體。其產(chǎn)業(yè)群體中以礦產(chǎn)勘查開發(fā)和工勘施工兩大產(chǎn)業(yè)為主體。對重組過程中，剝離出來的不適應市場需求的職工，采取內(nèi)退、待崗、轉(zhuǎn)崗等方式，用事業(yè)費保障其基本生活，退出市場。同時，另組建了一個副廳級的省地質(zhì)調(diào)查局，組織實施公益性地質(zhì)工作。
主要內(nèi)容有：
１、分離
在全局范圍內(nèi)將各地勘單位的經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)分離、主業(yè)與輔業(yè)分離，并對職工隊伍進行分流。將主業(yè)和優(yōu)良資產(chǎn)、精干人員組建成公司，推進企業(yè)化經(jīng)營；剩下的繼續(xù)保留地質(zhì)隊外殼，實行事業(yè)管理。
２、重組
在事企分離后，在全局范圍內(nèi)推進礦產(chǎn)勘查開發(fā)業(yè)、工勘施工業(yè)和以“地產(chǎn)、珠寶和外經(jīng)貿(mào)”為重點的第三產(chǎn)業(yè)的重組。
對礦產(chǎn)勘查開發(fā)業(yè)，按公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分制運行的要求運作。其中以地調(diào)隊為基礎，加上其他專業(yè)的技術(shù)力量，組建成精干的公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍。商業(yè)性地質(zhì)工作，按市場原則組建了云南地礦資源股份有限責任公司。對工勘施工業(yè)，重組為國土建設工程公司、地質(zhì)工程勘察公司、地礦建設工程公司和南方地勘工程公司等四個高資質(zhì)的勘察施工公司。對第三產(chǎn)業(yè)，重組為云南山水房地產(chǎn)公司、云南地礦珠寶公司、云南地礦進出口公司。
３、改制
在分離、重組的基礎上，推進建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革。局屬云南地礦勘查工程總公司作為主要發(fā)起人，聯(lián)合其他四家相關(guān)聯(lián)的企業(yè)，共同發(fā)起設立了全國第一家資源型公司――云南地礦資源股份有限公司，爭取上市。
４、局實行職能分離
隊伍經(jīng)分離、重組、改制后，局的資產(chǎn)管理職能和資產(chǎn)經(jīng)營職能進行分離。經(jīng)營性資產(chǎn)由局集團公司經(jīng)營，承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任；局機關(guān)逐步退位于事業(yè)管理，并承擔國有資產(chǎn)出資人的責任。
第二種類型是對省范圍內(nèi)不同區(qū)域的地勘單位進行重組，優(yōu)化其資產(chǎn)和人力資源結(jié)構(gòu)，組建集團公司或有限責任公司或以地勘大隊一級為基礎，在內(nèi)部二級單位進行體制和機制改革，做實搞活二級單位。這以浙江、遼寧為代表。
主要內(nèi)容：
１、事企分開：在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上實行所有者與經(jīng)營者分離。
具體分兩種情況：
一是直接分開。對于經(jīng)營資質(zhì)較好，規(guī)模較大，市場競爭能力較強的地勘企業(yè)，完全與地勘事業(yè)單位分離，由局負責管理。
二是地勘單位內(nèi)部分開。即地勘單位的二級勘查經(jīng)營單位，作為經(jīng)營主體。浙江的做法是二級單位擁有法人財產(chǎn)權(quán)，建立法人治理結(jié)構(gòu)，自主經(jīng)營，自負盈虧；局和地勘單位作為出資人擁有相應資產(chǎn)所有權(quán)，并按出資額享受相應權(quán)益。遼寧的做法是給予二級單位以模擬內(nèi)部市場、模擬法人實體、模擬集團運作為原則，給予相對獨立的經(jīng)營權(quán)和作為相對獨立的投資主體，逐步發(fā)展為具有一定自我積累能力的相對利潤中心。
２、企業(yè)化管理：事企分開后的企業(yè)都要逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。規(guī)模較小或效益較差的經(jīng)營單位盡快完成民營化改造。
３、按照企業(yè)化要求，相應進行人事制度、考核制度、地勘費管理方面的改革。
不同類型改革的共同特點是，都從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整入手，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，強化了內(nèi)部管理，突出了經(jīng)濟發(fā)展，給改革與發(fā)展創(chuàng)造了機遇，注入了活力，收到了實效。
其效果主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是60多萬人的地勘隊伍在短短三年時間內(nèi)，全面完成了從中央到地方的屬地化管理過渡，過渡順暢，職工思想安定；二是地勘經(jīng)濟得到了高速發(fā)展；三是地勘隊伍的綜合經(jīng)濟實力和市場競爭力顯著增強；四是職工的收入和生活水平得到了顯著提高。
但是，國有地勘單位改革的現(xiàn)狀，距離改革設定的終極目標尙存在著較大的差距。其差距的突出表現(xiàn)：一是所有的經(jīng)營單位都仍是國有獨資“企業(yè)”，還是“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”，仍處于內(nèi)部企業(yè)化管理的改革階段，即“戴事業(yè)單位的帽子，走企業(yè)化的路子”。這種事企混合運作的結(jié)果是事業(yè)、企業(yè)相互牽制，導致現(xiàn)有地勘單位的公益服務功能不強，市場競爭力也不強。二是國有地勘單位建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度的改革，還沒有真正破局，因為事業(yè)體制下的企業(yè)化管理，并不是真正意義上現(xiàn)代地勘企業(yè)，這種體制格局在產(chǎn)權(quán)制度、分配機制等方面不能完全適應新的形勢和要求，一定程度上影響了地勘單位的進一步發(fā)展，真正意義上的商業(yè)性地勘隊伍還未形成，更談不上在短期內(nèi)發(fā)展壯大。
（二）國有地勘單位實施屬地化管理后，地勘經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀
１、國有地勘單位的經(jīng)濟普遍實現(xiàn)了高速發(fā)展，上了一個新臺階，并帶動了基礎地質(zhì)、礦產(chǎn)地質(zhì)、廣義環(huán)境地質(zhì)工作取得重大進展，境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)工作取得較大進展。
在基礎地質(zhì)工作方面，實現(xiàn)了全國陸域面積中比例尺區(qū)域地質(zhì)調(diào)查全覆蓋，基本完成了小比例尺區(qū)域地球物理調(diào)查和中比例尺區(qū)域化探，完成中比例尺區(qū)域水文地質(zhì)普查、小比例尺全國環(huán)境地質(zhì)調(diào)查，完成六分之一陸域面積的大比例尺航空遙感地質(zhì)調(diào)查，完成第一輪海岸帶、海島和灘涂資源調(diào)查。
商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資大幅度增長?！笆濉逼陂g，我國固體礦產(chǎn)勘查資金累計投入183億元，年均增長15%，鉆探工作量年均增長50%。2006年和2007年，固體礦產(chǎn)勘查投入資金208億元，兩年完成的鉆探工作量超過“十五”時期的總和。同時商業(yè)性礦產(chǎn)勘查投資主體呈現(xiàn)多元化的格局，社會資本已經(jīng)成為礦產(chǎn)勘查市場投資的主體，如2007年社會資金達到總投資的59%.
重要礦產(chǎn)勘查取得重大進展，中西部找礦成績巨大，東部找礦不斷突破，尤其是危機礦山接替資源找礦取得重大進展，銅、鐵、鋁、鉛鋅、金、銀、鉬等礦產(chǎn)均有重大發(fā)現(xiàn)，找礦前景廣闊。
境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)取得較大進展。各地勘單位積極“走出去”，正在執(zhí)行的境外項目有142個，黑龍江、江西、山東、河南、云南等省和中央直屬的地勘單位已在境外取得了一批礦業(yè)權(quán)，發(fā)展勢頭很好。
廣義環(huán)境地質(zhì)工作領(lǐng)域不斷擴大，全方位地為國家重大工程建設和地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務。如開辟農(nóng)業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、地質(zhì)災害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、礦山環(huán)境治理、地方病防治、旅游地質(zhì)等多領(lǐng)域的地質(zhì)工作，既適應了市場需求，又發(fā)揮了地勘工作多服務領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和工作潛力。特別在地質(zhì)災害的防治工作方面成績斐然，在減少災區(qū)人員傷亡和財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了不可替代的作用，真正體現(xiàn)了黨中央倡導的“以人為本”的戰(zhàn)略思想。
地勘單位經(jīng)濟普遍實現(xiàn)了較快增長。下面用國有地勘單位屬地化8年經(jīng)濟收益對比表進行說明。
國有地勘單位屬地化8年經(jīng)濟收益對比表
年份
年收入總量
億元
年均增長率
%
地勘費
投入
億元
年均增長率
%
市場收入
億元
年均增長率
%
凈資產(chǎn)
總量
億元
年均增長率
%
1999
89.9
25.7
62.7
65.4
2007
605.4
26.7
172.8
26.7
432.6
28.8
326.5
22.2
從上表不難看出，國有地勘單位實施屬地化管理后，８年來，收入總量、地勘費投入、市場收入年均增長率分別達到了26.7%、26.7%和28.8%；凈資產(chǎn)總量年均增長率為22.2%，均大大高于全國和地方經(jīng)濟GDP的年增長速率，且達到1倍以上。同時，地勘費增長速率和市場收入增長速率做到了均衡發(fā)展，幾乎不相上下。從凈資產(chǎn)的增長情況看，也與經(jīng)濟總收入增長基本同步。說明屬地化８年來，地勘經(jīng)濟是均衡發(fā)展的，而且增長速度和經(jīng)濟效益都是很好的。充分證明，國有地勘單位在屬地化以后，綜合經(jīng)濟實力和市場競爭力均顯著增強，經(jīng)濟總量快速增長，職工收入有較大幅度提高，生活水平有了較大改善。
（三）國有地勘單位改革順利推進和經(jīng)濟快速增長的原因分析
１、屬地化和企業(yè)化體制改革的方向和建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制對地質(zhì)勘查工作的要求相吻合，是大勢所趨。
２、我國地質(zhì)勘查體制和機制的改革，早在20多年前已經(jīng)起步，并逐步深化，所以，地質(zhì)勘查隊伍對這次改革已經(jīng)有了較充分的思想準備，思想平穩(wěn)。
３、中央和地方出臺了一系列支持地質(zhì)工作改革與發(fā)展的優(yōu)惠政策，為地勘單位的改革與發(fā)展提供了重要保障。
如國辦發(fā)(1999)37號文、國辦發(fā)(2003)76號文、國務院〔2006〕4號文等，為國有地勘單位的改革與發(fā)展指明了方向，同時，文件所提出的政策措施，為廣大地勘職工解除了改革與發(fā)展方面的后顧之憂。特別是允許“國有地勘單位將礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增為國家資本金”的政策，緩解了相當部分國有地勘單位發(fā)展初期資本金嚴重不足的困境，走上了快速發(fā)展之路。如地處內(nèi)蒙古赤峰市的地勘十院，通過轉(zhuǎn)讓阿魯克爾沁旗膨潤土礦、巴林左旗哈拉白鉛鋅礦的礦業(yè)權(quán)，獲得原始積累，又在此基礎上通過積極組織職工入股的方式，補充勘查資金，相繼發(fā)現(xiàn)和購買礦業(yè)權(quán)，形成采礦權(quán)，又通過吸引礦山企業(yè)入股，組成完全獨立的股份礦業(yè)公司，相繼開發(fā)了五座礦山，形成穩(wěn)定的收入來源，壯大了十院的經(jīng)濟基礎，僅2007年內(nèi)蒙地勘十院完成工業(yè)產(chǎn)值8.5億元，實現(xiàn)利稅3.5億元。
４、屬地化管理的時機，正是我國克服了亞洲金融風暴的影響，全國經(jīng)濟進入了高速增長的時期。
現(xiàn)在我國已同時進入了城市化、工業(yè)化階段，并成為世界性的“大工地、大工廠、大市場”，故對礦產(chǎn)資源需求和工程勘查、施工的需求十分旺盛；同時，國家實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，十分重視了環(huán)境保護與治理以及地質(zhì)災害防治工作，相應領(lǐng)域的地質(zhì)勘查市場有效需求也迅速擴大。
５、屬地化管理的時機，正是國內(nèi)外礦業(yè)市場空前繁榮，礦產(chǎn)品需求量大，礦產(chǎn)品價格高位運行的時期，受市場需求和超額利潤的驅(qū)動，在我國掀起了強大的找礦熱、開礦熱，使得礦產(chǎn)地質(zhì)工作需求旺盛。
６、地勘單位實施屬地化管理和地方政府需要一支聽從指揮、來之能戰(zhàn)的地勘隊伍的期待“不謀而合”。
地勘單位實施屬地化管理，對地方政府來說，地勘單位完成了角色轉(zhuǎn)換，由“客人”身份變成了“主人”身份。地方政府面對地方經(jīng)濟、社會的高速發(fā)展和礦業(yè)熱的形勢，迫切需要有一支自己能夠直接指揮并調(diào)動靈活的地勘隊伍，而地勘單位實施屬地化管理，正好滿足了他們的這種需要。所以，地方政府十分支持地勘隊伍實施屬地化管理，并能真心實意地關(guān)心屬地化的國有地勘單位的改革與發(fā)展問題，幫助其解決前進中遇到的困難和問題。
７、屬地化管理后，地勘單位能積極主動地開拓市場，擴大服務領(lǐng)域，將地質(zhì)勘查工作融入地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展服務。
地方礦業(yè)的振興，需要大量的礦產(chǎn)地信息和基礎地質(zhì)工作支撐；地方經(jīng)濟與社會發(fā)展，離不開廣義環(huán)境地質(zhì)工作的服務與支持。地勘單位要得到較快發(fā)展，就必須樹立為地方經(jīng)濟、社會發(fā)展主動服務的意識和責任，才能將地質(zhì)工作真正發(fā)揮出“資源基礎、環(huán)境基礎、工程基礎”三大功能的效果。這也正是地勘單位的優(yōu)勢所在，和地方經(jīng)濟發(fā)展的需要不謀而合。
８、屬地化管理后，地勘單位將工作中心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展，一心一意謀發(fā)展。
現(xiàn)在的地勘單位從一線職工到單位領(lǐng)導，都對隊伍的生存與發(fā)展有了強烈的危機感和責任感。他們認識到，既然國家確立了社會主義市場經(jīng)濟制度，市場化改革的取向就不可逆轉(zhuǎn)。“等、靠、要”和吃“大鍋飯”，只能將隊伍帶入死胡同，并喪失發(fā)展的時機。
改革是手段，發(fā)展才是目的，既然企業(yè)化改革的方向已定，只能從地勘單位實際出發(fā)，主要靠自身的努力，挖掘潛力，在市場上求生存，求發(fā)展。為此，多數(shù)地勘單位都重視發(fā)展戰(zhàn)略的謀劃，對改革與發(fā)展，有一整套完整的思路。依據(jù)多年改革與發(fā)展的探索，紛紛從調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)入手，加大進入市場的力度，爭取有一個較快的發(fā)展速度和空間，盡快占領(lǐng)市場，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，摒棄以往“天女散花”、“瞎子摸象”的發(fā)展方略，堅持主業(yè)回歸為“大地質(zhì)、大礦業(yè)”的發(fā)展走向。一方面集中精力抓地質(zhì)找礦，加大力度，加快速度，推動地質(zhì)找礦突破進程；條件許可時，不失時機地向后續(xù)的礦業(yè)延伸。另一方面，根據(jù)經(jīng)濟、社會快速發(fā)展形勢的需要和適應市場需求，拓展地質(zhì)工作服務領(lǐng)域，全方位融入地方經(jīng)濟發(fā)展服務并走向社會。如開辟農(nóng)業(yè)地質(zhì)、城市地質(zhì)、地質(zhì)災害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、礦山環(huán)境治理、地方病防治、珠寶、旅游地質(zhì)等多領(lǐng)域的地質(zhì)工作，既適應了市場需求，又發(fā)揮了地勘工作多服務領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和工作潛力。還有不少地勘單位，根據(jù)國家經(jīng)濟的總體發(fā)展戰(zhàn)略思想，積極開拓兩個市場，利用兩種資源，實施“走出去”戰(zhàn)略，到境外開拓市場，把市場做大做強。
９、改革管理制度，進行制度創(chuàng)新，將地勘單位的工作效率和經(jīng)濟效益與職工的自身利益緊密掛鉤，極大地調(diào)動起廣大職工的積極性和創(chuàng)造力。
地勘單位普遍實施企業(yè)化管理機制，內(nèi)部還普遍進行了三項制度改革，尤其是對用人制度、分配制度的改革力度較大，做到了“能者上，庸者下，多勞多得”，極大地調(diào)動廣大職工的積極性和創(chuàng)造力，從而拓寬了市場，降低了工作成本，提高了工作效率和經(jīng)濟效益，職工的收工和福利也大幅度地提高。如青海省環(huán)境地質(zhì)勘查局，打破干部、工人界限，實行全局中層干部競聘上崗。職工雙向選擇，競爭上崗，實現(xiàn)人力資源最佳組合和人才最佳使用的合理配置方式。其次，封存在崗職工檔案工資，崗位工資加效益分配的勞動工資分配制制度度收入分配向一線傾斜，調(diào)動和激發(fā)了職工的工作創(chuàng)造性和積極性。再次，局下屬科級單位實行模擬法人的經(jīng)營方式，積極推行內(nèi)部經(jīng)營承包制，自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自負盈虧，有效地促進了局級經(jīng)濟的發(fā)展。這個僅200人的小局2007年在職職工人均貨幣工作量近40萬元，在崗職工人均工資6萬元。
同時，在發(fā)展中強調(diào)向管理要效益，制定出一整套相互聯(lián)系的責任指標，以及對這些指標的審計和考核辦法，年終根據(jù)考核結(jié)果，兌現(xiàn)獎勵和懲罰，突出以“責任制為中心”的管理。既強化地勘局與地勘單位的經(jīng)濟責任，又十分重視對地勘單位二級單位的管理。二級單位既是經(jīng)營規(guī)模的支撐點，又是經(jīng)濟效益的獲得點，故對二級單位普遍推行了不同形式、不同指標的經(jīng)濟責任承包制，調(diào)動了生產(chǎn)經(jīng)營第一線骨干的積極性，從而保證了全局經(jīng)濟的快速發(fā)展。再次是對地勘費的管理，制定了從分配到檢查、考核的整套管理辦法，使地勘費功能得到了全面發(fā)揮，既保證了離退人員按標準、足額、及時領(lǐng)到養(yǎng)老金，又擠出10％到20％，用于發(fā)展生產(chǎn)。這既維持了地勘隊伍的穩(wěn)定、又促進了地勘單位發(fā)展。
三、地勘單位改革發(fā)展面臨的困難和問題
地勘單位屬地化之后，各地勘單位雖然在經(jīng)濟發(fā)展上取得了良好業(yè)績和不少寶貴經(jīng)驗，但由于地質(zhì)工作的特殊性，長期地處高山峻嶺、大漠深處等艱苦環(huán)境條件之中，從事基礎性地質(zhì)工作和進行找礦，所以，總體上存在著與地方、社會聯(lián)系較少，市場意識滯后等先天不足因素，加之，存在著長期積累的特殊困難等原因，決定了國有地勘單位改革的復雜性和艱巨性。同時，地勘行業(yè)與礦業(yè)行業(yè)系第一產(chǎn)業(yè)，為弱勢產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)興衰與總體經(jīng)濟形勢聯(lián)系得十分緊密，故對經(jīng)濟形勢的敏感性特別強。近幾年地勘經(jīng)濟發(fā)展快，呈現(xiàn)出繁榮景象的原因，固然與隊伍自身努力、國家優(yōu)惠政策支持等因素有關(guān)外，更與近幾年全國經(jīng)濟進入了高速增長期以及國內(nèi)外礦業(yè)市場空前繁榮，礦產(chǎn)品價格高位運行期的國內(nèi)外良好經(jīng)濟整體形勢有關(guān)。
但當前的經(jīng)濟形勢已處于全球金融風暴和全球經(jīng)濟衰退周期之中，已經(jīng)明顯感到礦業(yè)和地勘業(yè)正處在調(diào)整和下滑的趨勢中。在世界經(jīng)濟周期性調(diào)整和金融危機的雙重沖擊之下，礦業(yè)整體上加速下滑，如最近4個月，鋼鐵、銅、鋁、錫等主要金屬價格最大跌幅達到了40—60%，原油跌幅達到60%以上，礦業(yè)景氣度大幅度下降?，F(xiàn)在還難以預測礦業(yè)的困境會持續(xù)多久，但總體判斷是，礦業(yè)形勢目前可能僅進入初冬，嚴寒還在后面。我國的地勘業(yè)，因受我國加大基本建設規(guī)模和民生工程、生態(tài)建設和擴大內(nèi)需經(jīng)濟政策導向的影響，估計地勘業(yè)的景氣度比礦業(yè)要好一些，但也不能過分樂觀，要做好地勘業(yè)和礦業(yè)經(jīng)濟大幅度下滑的思想準備?？傮w看，當前經(jīng)濟衰退的大環(huán)境對國有地勘單位的發(fā)展與改革深化，會增加一些困難和問題。
另外，在經(jīng)濟發(fā)展上國家對地勘單位存在不少歷史欠賬，另在政策層面上還存在著方方面面不利于國有地勘單位深化改革的因素，影響到國有地勘單位的經(jīng)濟發(fā)展和改革深化。其主要表現(xiàn)有以下幾方面的問題與困難。
(一)深化改革缺少國家層面有效的宏觀指導
國有地勘單位深化改革是一項系統(tǒng)工程、具有體制和機制創(chuàng)新的性質(zhì)，難度很大。國有地勘單位實施屬地化管理已歷經(jīng)8年多的時間，各地勘局對地勘單位的改革各顯神通，十分活躍，創(chuàng)造并積累了許多改革和發(fā)展的經(jīng)驗，推動了地勘經(jīng)濟的快速發(fā)展和體制與機制的創(chuàng)新。這些經(jīng)驗十分寶貴，需要行業(yè)主管部門和地方人民政府進行認真的總結(jié)和宏觀分析，理論研究和分類指導，并據(jù)此對現(xiàn)有的政策進一步加以落實和完善，對不利于深化改革與發(fā)展的政策加以調(diào)整，為國有地勘隊伍深化改革，體制和機制創(chuàng)新，創(chuàng)造更寬松的外部條件。
從現(xiàn)狀看，國土資源行政主管部門對此進行了不少調(diào)研，也總結(jié)了這方面的一些經(jīng)驗，并發(fā)現(xiàn)了改革中存在的一些問題和困難。但國有地勘單位實行屬地化９年來，各方面的情況與屬地化初期都發(fā)生了深刻的變化，如從當年地勘工作“無米下鍋”，到現(xiàn)在地勘工作“供不應求”；從當年地質(zhì)人員嚴重過剩，就現(xiàn)在地質(zhì)人員嚴重不足。同時，全國各區(qū)域地勘經(jīng)濟發(fā)展又是不平衡的。這需要行業(yè)主管部門和地方人民政府對新形勢下的地質(zhì)工作形勢重新進行認識，并據(jù)此對現(xiàn)在和今后一段時間國有地勘單位如何深化改革、發(fā)展的總體思路、戰(zhàn)略方向、任務、目標、實施步驟進行調(diào)整，重新進行總體規(guī)劃。但目前卻對此缺乏宏觀指導上的鮮明態(tài)度，在政策上也沒有提出新的舉措。特別是面對當前全球經(jīng)濟周期性調(diào)整和金融危機沖擊的雙重作用，對我國地勘經(jīng)濟與礦業(yè)經(jīng)濟可能會造成什么樣的影響，對深化改革會造成什么樣的沖擊，均應認真分析和研究，給地勘單位以指導，幫助其度過難關(guān)。
（二）企業(yè)化的改革方向與事轉(zhuǎn)企政策不協(xié)調(diào)、不配套。
國發(fā)〔2006〕4號《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》明確指出：“按照人員精干、結(jié)構(gòu)合理、裝備精良、能承擔重大任務的要求，抓緊建精建強中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍?！?。省級政府也要盡快建實建強地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍”。 國辦發(fā)(1999)37號文明確：“地質(zhì)勘查單位企業(yè)化需要有一個過程，要創(chuàng)造條件加快改革的步伐。地質(zhì)勘查單位主要從事資源勘查、開發(fā)和工程勘查工作，同時積極開展多種經(jīng)營和服務創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體”。解讀這兩個文件的精神，就是在屬地化地勘隊伍中，除要盡快建實、建強中央和地方公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍外，要創(chuàng)造條件將地勘單位逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體。經(jīng)過8年的實踐，國有地勘單位仍處于事業(yè)體制下的企業(yè)化管理階段，建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度的改革，至今還沒有真正破局。沒有真正破局的原因，有國家和區(qū)域經(jīng)濟大環(huán)境方面的因素，也有地勘隊伍歷史包袱太重，國家制定的優(yōu)惠政策未完全得到落實的因素，還有地勘單位企業(yè)化的改革方向與事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)政策不協(xié)調(diào)、不配套的因素。國家對上述問題的解決，如果不能創(chuàng)造出較為密切配合的政策環(huán)境，地勘單位寧愿維持在“事業(yè)體制，企業(yè)化經(jīng)營”的改革與發(fā)展階段，很難調(diào)動國有地勘單位建立現(xiàn)代地勘企業(yè)的積極性。但是，建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度是 國發(fā)〔2006〕4號《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》對從事商業(yè)性地質(zhì)工作的改革目標，這是必須實現(xiàn)的，不然的話，符合市場經(jīng)濟規(guī)則的多元化的商業(yè)性地質(zhì)工作環(huán)境難以形成。
其主要困難集中在三個方面：
１、轉(zhuǎn)企所需要的資本金難以籌集。
即使是轉(zhuǎn)為勞動密集型的工勘企業(yè)，現(xiàn)有在冊人員人均凈資產(chǎn)也遠遠不夠。以實施屬地化管理的31個省區(qū)地勘隊伍為例：1999年在冊人員人均凈資產(chǎn)為37869元，到2007年增加到119380元，應該說人均凈資產(chǎn)年均增長1萬元是很快的，但離一般企業(yè)人均凈資產(chǎn)17萬元的水平還有較大的差距，特別是流動性資產(chǎn)嚴重不足。至于轉(zhuǎn)到其他產(chǎn)業(yè)，如礦業(yè)這樣資產(chǎn)密集型的產(chǎn)業(yè)，人均凈資產(chǎn)就顯得更不足，現(xiàn)以《全國地質(zhì)勘查行業(yè)情況通報》中所列的其他地勘單位情況為例，2007年在職職工人均凈資產(chǎn)達到71.16萬元，而屬地化地勘單位2007年在職職工人均凈資產(chǎn)為11.94萬元，僅為前者的16.8%，可以想像，當前經(jīng)濟實力如此低下的屬地化地勘單位如果轉(zhuǎn)為企業(yè)，將難以與同類實力強的企業(yè)進行市場競爭，很可能被淪為人家的“打工仔”。
２、地勘單位發(fā)展的包袱較重，主要表現(xiàn)為歷史遺留的問題難以徹底解決，同時還承載著隊伍穩(wěn)定等傳統(tǒng)體制留下的負擔。
其主要表現(xiàn)有，用于發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)營性資產(chǎn)嚴重不足，技術(shù)裝備陳舊落后，隊伍老化，技術(shù)力量不足，市場競爭力不強，自我發(fā)展能力差。還存在住房、基礎設施、養(yǎng)老、醫(yī)療、離退休等大量歷史遺留問題長期未得到妥善解決。例如按照國家規(guī)定，事業(yè)單位可以實施福利分房，但地勘單位大多數(shù)職工，尤其基層單位職工住房都沒有到位，隨后出臺的住房補貼、住房基金和提租補貼，也沒有兌現(xiàn)。據(jù)許多地勘局反映，這方面的欠賬數(shù)額巨大，總額可能達百億元以上，而這些問題又是地勘隊伍自身無法解決的，只能等待國家財政統(tǒng)一解決。但解決它又涉及中央財政和地方財政的關(guān)系，以及某些地方財政也存在缺乏支付能力等實際困難，很難滿足廣大地勘職工對福利補欠的要求，這就構(gòu)成地勘單位深化改革中的難題，嚴重阻礙了地勘單位的改革發(fā)展。
３、現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)，包括年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能結(jié)構(gòu)，根本無法適應轉(zhuǎn)企后對人才的需要。
有的局測算，即使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到位，仍然會有40—50％的現(xiàn)有職工無法安置。在這種情況下，不可能讓轉(zhuǎn)制的企業(yè)去承擔這些人的社會保險。
（三）現(xiàn)行政策對地勘單位繼續(xù)維持事業(yè)體制有利，而對轉(zhuǎn)制為企業(yè)不利。
１、在國辦發(fā)(1999)37號文件及其他有關(guān)文件中，對地勘單位實現(xiàn)企業(yè)化，規(guī)定了許多支持性優(yōu)惠政策。但其實際落實的情況并不理想，而且各省區(qū)之間差距較大。據(jù)部地質(zhì)勘查司調(diào)查資料顯示：在中央出臺的12項國有地勘單位優(yōu)惠政策措施中，僅“地質(zhì)勘查費基數(shù)與年增長幅度”和“增加工資政策”的落實情況較好，分別達到82.4%和85.3%；而“下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策”、“基本建設預算內(nèi)投資補助政策”、“住房改革支出政策”、“職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌政策”落實情況不理想，落實率均不到40%。政策落實情況較好的省份有山東省、福建省、云南省、遼寧省和黑龍江省，落實率達到92%以上。屬地化改革已經(jīng)近9年，國家確定的優(yōu)惠政策的落實率如此之低，必然使得隊伍轉(zhuǎn)企時感到憂慮，所以，多數(shù)地勘單位對改革繼續(xù)深化，采取等待和觀望態(tài)度。
２、商業(yè)性地質(zhì)勘查市場不發(fā)育，資本市場缺位、地質(zhì)勘查單位資本金嚴重不足等，制約地勘單位事改企的進程。
國有地勘單位轉(zhuǎn)企要靠國家大量增補資本金，可能難度很大。所以，中央給予的優(yōu)惠政策中有一條，是允許國有地勘單位將礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增為國家資本金。這一政策應該說是彌補多數(shù)地勘單位資本金的可行辦法，因為地勘單位幾十年來形成的找礦成果中，有一部分有條件轉(zhuǎn)化為礦業(yè)權(quán)。但實際執(zhí)行這一政策時，就遇到了許多意想不到的困難。據(jù)部地質(zhì)勘查局調(diào)研資料：“基本落實（礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增為國家資本金政策）的占73.5%，基本未落實的占17.6%，落實情況不明確的占8.82%。據(jù)我們在新疆和青海兩省區(qū)的調(diào)查，國有地勘單位申請礦業(yè)權(quán)，難度十分大，落實的極其個別。其原因是礦業(yè)權(quán)管理和市場運行非常不規(guī)范，帶有很大的隨意性。其表現(xiàn)有：政府直接決定礦業(yè)權(quán)出讓，領(lǐng)導說了算；地縣政府要出讓礦業(yè)權(quán)的話語權(quán)，如果該礦業(yè)權(quán)涉及到地方利益，國有地勘單位的礦業(yè)權(quán)就得不到保護；國有地勘單位如不能滿足地方要求，則在工作過程中，不斷給你設置障礙，讓你無法實施；有的申請出讓國家出資形成的礦業(yè)權(quán)時，政府主管部門不批準；有的地方已經(jīng)停止了轉(zhuǎn)增國家資本金政策的執(zhí)行；還有政府尋租等等。這一政策如果不能得到有效落實，國有地勘單位就無法在短期內(nèi)有效籌集到同類企業(yè)水準的資本金，增加了轉(zhuǎn)企的難度。同時，屬地化國有地勘單位后續(xù)延伸產(chǎn)業(yè)－礦業(yè)仍是一條短腿?，F(xiàn)以2007年屬地化國有地勘單位類型與其他地勘單位類型的經(jīng)濟數(shù)據(jù)（見下表）作一比較：
單位類型
人均收入（萬元）
其中地勘業(yè)（人均）
礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓（人均）
礦產(chǎn)開發(fā)
（人均）
工勘及施工（人均）
其他產(chǎn)業(yè)（人均）
人均凈資產(chǎn)（萬元）
屬地化地勘單位
22.14
8.90
0.39
1.52
7.36
3.96
11.94
其他地勘單位
20.68
8.86
0.29
11.80
1.97
5.81
71.16
人均年總收入大體相當，為21-22萬元，其中地勘業(yè)的人均收入幾乎一致，為8.9萬元。其主要差別是，屬地化國有地勘單位的優(yōu)勢為工勘及施工；而其他地勘單位的優(yōu)勢為礦產(chǎn)開發(fā)，同時人均凈資產(chǎn)相對雄厚，是屬地化國有地勘單位人均凈資產(chǎn)的5.96倍。所以，屬地化國有地勘單位抵抗市場風險的能力顯著低于其他地勘單位。
３、改革取向與利益誘導相悖。
地勘單位屬地化以來，國家事業(yè)單位職工連續(xù)三次調(diào)整工資，福利待遇也不斷提高。與此同時，不少國有企業(yè)職工，不僅工資增長緩慢，而且受到下崗威脅。事業(yè)單位退休職工養(yǎng)老金比企業(yè)退休職工養(yǎng)老金每人每月要高出幾百元、上千元，許多老職工在事業(yè)建制的地勘單位工作了多半輩子，轉(zhuǎn)企后卻要領(lǐng)比事業(yè)單位每月少幾百至上千元的退休金，是無法接受的。再如，這幾年事業(yè)單位調(diào)整工資，凡是已經(jīng)轉(zhuǎn)企的人數(shù)要從職工總數(shù)中扣除，于是轉(zhuǎn)的越多，越不劃算，這種鞭打快牛的做法，嚴重挫傷了轉(zhuǎn)企的積極性與主動性。此外，政府對地勘單位預算的管理，也沒有同企業(yè)化改革相配合，要求地勘費先保人頭費，然后是公用費，而且要具體落實到人頭上。這樣一來，利用地勘費來支持地勘單位轉(zhuǎn)企就成為違紀行為。還有的財政，把預算管理的基點放在地質(zhì)大隊一級，從而架空了地勘局，這就使以局為單元調(diào)節(jié)地勘費的使用無法實施。相比之下，事業(yè)單位凸顯優(yōu)越。面對這種現(xiàn)實，要求地勘單位事轉(zhuǎn)企，確實有一個利益得失的問題。
４、商業(yè)性地質(zhì)工作的現(xiàn)行政策對實施現(xiàn)代地勘企業(yè)制度不利。
商業(yè)性地質(zhì)工作的現(xiàn)行政策是事業(yè)性地勘單位和企業(yè)性地勘單位都可以做，由于事業(yè)單位是有人頭費保障的，而企業(yè)單位人頭費是要進入項目成本的，對用戶來說，誰承擔項目的費用低，就交給誰承擔。這樣商業(yè)性地勘單位就無法與事業(yè)性地勘單位競爭。同時，事業(yè)性地勘單位與行政主管部門之間，存在著關(guān)系密切的優(yōu)勢，而且掌握著公益性地質(zhì)信息的優(yōu)勢，更使企業(yè)性的地勘單位無論在公益性或商業(yè)性地質(zhì)工作項目的爭取上均處于劣勢。所以,地勘單位對“事轉(zhuǎn)企”持觀望、等待態(tài)度。
(四) 改革思路跟不上客觀形勢的變化，改革相對被動
屬地化時，正處于國家財政困難時期，國家地質(zhì)事業(yè)費難以支撐較大規(guī)模的公益性地質(zhì)工作，為了解決近百萬地勘隊伍的生存問題，只能走向社會，求生存、求發(fā)展，在某種程度說是“無奈之舉”；而8－9年后的今天，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和實力的強大，國家對公益性地質(zhì)工作的支持力度明顯增強，地勘單位的社會服務功能的增加，社會需求的增加，工作定位隨之產(chǎn)生了巨大變化?，F(xiàn)在的地勘隊伍走向市場，主要不是出于生存考慮，而是更好地發(fā)揮地質(zhì)工作“資源基礎、工程基礎、環(huán)境基礎”三大社會服務功能，滿足經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要。雖然對國有地勘單位改革“必須堅持事企分開，必須堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，必須堅持探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度?！钡母灸繕藳]有改變，但國家對基礎地質(zhì)工作的調(diào)查和研究程度的要求大大提高，這就加大了對公益性地質(zhì)工作的需求。如從屬地化8年來，各省區(qū)的地勘費（包括中央與地方財政出資部分），年均增幅達26.7%，為國家GDP增幅的1-2倍；2007年地勘單位地質(zhì)勘探費及地質(zhì)專項撥款是屬地化當年（1999年）中央劃轉(zhuǎn)到地方年度地勘費的5倍多，充分說明國家財政支付地質(zhì)工作的能力大大增強了。同時社會對地質(zhì)工作的需求達到了多樣化，需要量大幅度增加，如屬地化地勘隊伍從地質(zhì)市場中取得的年經(jīng)濟收入，８年來，由62.7億元增加到432.6億元，年均增長28.8%，為國家GDP年增幅的1-2倍?？梢哉f，當年實施地勘單位屬地化改革時，絕對沒有預測到地質(zhì)工作形勢會發(fā)生如此重大的變化，也就是說，當年的計劃或規(guī)劃跟不上實際的變化。
1999年4月，國務院下發(fā)的《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)［1999］37號）文，是依據(jù)當時國有地勘單位的實際情況確定的，但現(xiàn)在的國家經(jīng)濟狀況和地勘單位的經(jīng)濟狀況都發(fā)生了深刻變化，所以，地勘隊伍改革思路要隨客觀形勢的變化而變化，如我們現(xiàn)在公益性地質(zhì)工作隊伍應規(guī)劃多大規(guī)模，需要綜合考慮三個方面的因素：一是中央財政能支付公益性地質(zhì)工作的能力，二是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，三是中國地質(zhì)調(diào)查局的服務能力。這三個方面的因素也是動態(tài)的。確定商業(yè)性地質(zhì)工作的隊伍總體規(guī)模，影響的因素就更為復雜。通過調(diào)查分析和研究，總是能確定一個相對合理的公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作隊伍的總規(guī)模；同時，從改革的實際出發(fā)，對改革的進程、階段大體上有一個宏觀規(guī)劃，這樣對現(xiàn)有地勘隊伍改革與發(fā)展可能是有指導意義的。實際上地勘單位對此改革方向和進程是十分重視的，他們對國家的管理層面更為敏感。現(xiàn)以我們這次調(diào)研的新疆、青海兩省區(qū)為例，據(jù)新疆地礦局、新疆有色地勘局和新疆煤田地質(zhì)局于2008年共同形成的《地勘單位改革與發(fā)展專題調(diào)研》成果指出：“新疆國土面積大，空白區(qū)多，地質(zhì)調(diào)查和評價任務重，要加快新疆資源勘查力度，在今后五年和可以預見的十年內(nèi)，至少需要直接從事地質(zhì)項目人員7500人，其中地質(zhì)技術(shù)人員2300人，地質(zhì)技術(shù)工人4000人，其他輔助人員1200人。即使按隊部管理、服務人員與直接從事地質(zhì)項目人員1：1的比例測算，至少需要地質(zhì)隊伍規(guī)模15000人”。在青海調(diào)研時，地勘單位反映當前隊伍的技術(shù)力量不能滿足地方經(jīng)濟與社會發(fā)展的需求，而不是人員富余的問題，要說地勘隊伍當前存在的主要問題，只是現(xiàn)有的人員結(jié)構(gòu)，包括年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)技能結(jié)構(gòu)等，尙不能適應建設一支“技術(shù)過硬，設備精良”的公益性地質(zhì)隊伍的要求。今年廣東省啟動的《廣東地勘隊伍管理體制改革》方案仍確定了“在維持現(xiàn)有布局的基礎上，一個地級市保留一支地質(zhì)勘查隊伍”配置的原則，并維持事業(yè)單位編制。可見，地勘單位用等待、觀望的心態(tài)，看待下一步的深化改革，以“不變”應“萬變”?？梢?，國土資源行政主管部門和地方政府需依據(jù)當前和未來省、區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平和要求、區(qū)域地質(zhì)研究的程度和國家及地方財政支持公益性地質(zhì)工作的能力來重新深入研究和確定屬地化后的國有地勘單位未來公益性、商業(yè)性地質(zhì)隊伍的總體規(guī)模、合理比例、人才結(jié)構(gòu)、技術(shù)裝備等，以免地勘隊伍體制變動頻繁，影響隊伍的安定。
(五)事企分開處于兩難局面。
由于大多數(shù)地勘單位目前轉(zhuǎn)企條件不成熟，也由于若干行政行為不利于“事轉(zhuǎn)企”，所以，地勘單位都愿意維持事業(yè)體制和實行企業(yè)運行機制，并希望將這種體制和機制不協(xié)調(diào)的改革路徑持續(xù)維持下去。他們認為，這樣做的好處是可以“旱澇保收”。因為維持事業(yè)體制，工作穩(wěn)定保險，無后顧之憂，而且工資水平大體上和公務員的水平相當；采取企業(yè)的運行機制，使得多勞者可以多得，有助于開拓市場和開拓工作新領(lǐng)域，能極大地調(diào)動職工的工作積極性和創(chuàng)造性；企業(yè)化嚴格的管理制度，又可有效地降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，增加利潤，職工收入水平也可大幅度提高。所以，地勘單位的職工普遍反映：既不愿意回到過去那種吃“大鍋飯”的傳統(tǒng)事業(yè)體制，也不愿意徹底轉(zhuǎn)企，害怕轉(zhuǎn)企風險太大。但是，繼續(xù)維持事業(yè)體制，企業(yè)運行機制，與國家現(xiàn)行的財稅政策產(chǎn)生諸多的碰撞，有違紀、違法之嫌。隨著預算支付和國庫集中統(tǒng)一管理等財政制度改革的推進，“事業(yè)體制，企業(yè)運行機制”的做法與國家財稅政策碰撞更為突出。同時，地勘單位實施“事業(yè)體制，企業(yè)運行機制”，說明地勘單位在產(chǎn)權(quán)制度上，還不是真正的企業(yè)，將會拿不到礦權(quán)；在分配機制上，按效益分配的辦法，在財務上通不過。
四、對深化地勘單位改革的建議
面對著地勘經(jīng)濟快速發(fā)展、隊伍企業(yè)化經(jīng)營取得的成就和存在的實際困難與問題，對其進一步深化改革提出如下建議。
國辦發(fā)［1999］37號文明確要求：地勘隊伍改革必須堅持事企分開、公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行、探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。經(jīng)過屬地化以來９年的改革，事企內(nèi)部分離，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行已經(jīng)基本上做到，當前改革的最大難點是商業(yè)性地勘單位要建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度。如果商業(yè)性地勘單位不建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度，則符合市場經(jīng)濟規(guī)則的多元化的商業(yè)性地質(zhì)工作環(huán)境就難以形成，所以，這一改革的目標必須實現(xiàn)。但文件又明確，在改革目標的實施步驟上，要因地制宜，區(qū)別對待，從實際出發(fā)，逐步推進。故這里專門論述國有地勘單位轉(zhuǎn)為商業(yè)性地勘單位的改革與發(fā)展的對策建議。
在當前全球金融風暴和周期性經(jīng)濟衰退的困難經(jīng)濟形勢下，地勘單位在改革步伐上，目前宜相對穩(wěn)定于“事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營管理”階段，即“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”。從深化內(nèi)部經(jīng)營機制改革和制度、機制創(chuàng)新做起，煉好內(nèi)功，并在地勘經(jīng)濟發(fā)展上，擴大服務領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強經(jīng)濟實力，避免地勘經(jīng)濟和礦業(yè)經(jīng)濟大幅度下滑，以保證隊伍的安定和地勘經(jīng)濟適度的發(fā)展。
從長遠看，還要創(chuàng)造條件，逐步建立現(xiàn)代地勘企業(yè)，通過運用市場機制，進一步煥發(fā)活力，更好地發(fā)展壯大。對這一目標的實現(xiàn)，絕對不能動搖。對少數(shù)當前已經(jīng)具備建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度條件和能力的地勘單位，亦應不失時機地推進改革進程，使得其產(chǎn)權(quán)制度、分配機制等真正能與市場經(jīng)濟的企業(yè)制度相適應。同時，政府應該在這體制深化改革的過渡時期，完善符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則的有關(guān)地勘市場和礦業(yè)權(quán)市場方面的政策、法規(guī)和市場環(huán)境，同時，政府要全面落實國有地勘單位屬地化時，國家所制定并承諾實施的各項對地勘單位深化改革的優(yōu)惠政府，以解除國有地勘單位深化改革的后顧之憂。
（一）要使現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策能突出體現(xiàn)對公平競爭的保障、對不正當競爭的限制和對合法權(quán)益的維護。
誠然，商業(yè)性勘查資金不足、勘查市場不夠發(fā)育、不夠規(guī)范、中介組織薄弱等，都是影響商業(yè)性礦產(chǎn)勘查產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。但是，如果作為商業(yè)性勘查市場主體的地勘企業(yè)利益得不到保障，即使有市場，國有地勘單位也不愿意轉(zhuǎn)制為商業(yè)性地勘企業(yè)。
國有地勘單位要實現(xiàn)建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度改革的難點是利益機制能否得到保障，使得承擔的風險能夠減少到最低程度。從當前的市場形勢看，市場對礦產(chǎn)品的需求強勁，導致礦業(yè)投資吸引力強，這有利于國有地勘單位充分發(fā)揮地質(zhì)專業(yè)技術(shù)、人才、地質(zhì)資料信息和擁有優(yōu)良礦業(yè)權(quán)的優(yōu)勢；同時中央和地方政府高度關(guān)注地勘單位改革與發(fā)展，并在落實并強化各類扶持政策，解除國有地勘單位改革的后顧之憂；國有地勘單位經(jīng)過多年的探索，也積累了闖市場，求改革，促發(fā)展的經(jīng)驗；加之國家即將啟動事業(yè)單位的全面改革，少數(shù)省區(qū)已經(jīng)啟動這項改革，也將有利于促進地勘單位改革的深化。
但國有地勘單位實施體制轉(zhuǎn)型，仍面臨許多困難，特別是有許多不利于商業(yè)性地質(zhì)勘查發(fā)展的內(nèi)部和外部環(huán)境急待得到規(guī)范和改正。這些問題絕不是國有地勘單位自身能夠解決的，很大程度上取決于國家所制定的有關(guān)商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開發(fā)政策與法規(guī)，是否能真正吸引社會資金有序地進入商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開發(fā)領(lǐng)域，而且政府的執(zhí)行力要切實到位。美國學者艾利森曾說過：“在政府工作中，為了實現(xiàn)政府政策的目標，方案確定只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。
我們認為，要在我國建立具有中國特色社會主義市場經(jīng)濟的完善的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查和開發(fā)的政策法規(guī)體系和管理制度，不是短期內(nèi)所能完成的，但是，一些最基本的政策、法規(guī)和管理制度必須明晰和得到切實的執(zhí)行，才能有助于國有地勘單位進行產(chǎn)權(quán)制度改革，真正實施現(xiàn)代企業(yè)制度。
當前急需明確的基本政策、法規(guī)和管理制度，主要要解決四個方面的問題：一是中央為推進國有地勘單位改革已明確的各項優(yōu)惠政策必需得到切實的執(zhí)行，不能打折扣，以確保他們原有事業(yè)單位身份的基本利益得到補償，并使部分老職工和不適宜繼續(xù)從事地質(zhì)勘查工作的職工有一個良好的退出機制，免除其生活的后顧之憂。至少要實施“老人老辦法”的政策，即使單位轉(zhuǎn)企，老職工仍能享受到事業(yè)單位的生活保障，直至退休時能享受事業(yè)單位退休待遇。這一問題，在內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的國有地勘單位改革方案中就得到體現(xiàn)，對地勘職工的身份和退休待遇，實行“老人老辦法，新人新辦法”，收到方方面面地勘職工的歡迎。二是明確礦產(chǎn)勘查的最終產(chǎn)出成果是探礦權(quán)、采礦權(quán)，其價值形態(tài)是礦業(yè)權(quán)價款，原沉淀于國有地勘單位手中的地礦找礦信息，轉(zhuǎn)化為探礦權(quán)時，允許其將部分或全部價款轉(zhuǎn)為國家資本金；對于專門從事水工環(huán)和專門進行地質(zhì)勘查施工的隊伍，國家補充一定數(shù)額的資本金，與同類的國有企業(yè)的資本金大體相當，這樣就解決了國有地勘單位經(jīng)營性資產(chǎn)不足的矛盾，使國有地勘單位與社會性的地勘單位大體處于相對平等的競爭狀態(tài)。三是設置合理的礦業(yè)權(quán)市場準入制度，使得從事風險勘查的商業(yè)性地勘單位與不承擔風險的公益性地勘單位在工作領(lǐng)域和享受基本權(quán)益上有明顯區(qū)別。四是地方政府不能實施政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力一體化，反映在礦業(yè)權(quán)的管理上，政府不能兼有管理礦業(yè)權(quán)，又經(jīng)營礦業(yè)權(quán)的雙重身份，要從經(jīng)營礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域里退出來，才能在礦業(yè)權(quán)管理上做到公平公正，才能真正加強管理礦業(yè)權(quán)政策法規(guī)的執(zhí)行力。
（二）設置合理的礦業(yè)權(quán)準入制度，合理規(guī)范公益性與商業(yè)性地勘工作運行規(guī)則
因為地質(zhì)工作體制改革的核心內(nèi)容是公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分體運行，確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。但現(xiàn)承擔商業(yè)性地質(zhì)工作的單位，仍主要是事業(yè)性的地勘單位，并未實現(xiàn)企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位。這種利益和責任不對稱的市場格局，使得從事風險性商業(yè)勘查的真正企業(yè)無利可圖，風險加大，使國有地勘單位轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代地勘企業(yè)失去動力和積極性。為了真正確立企業(yè)在商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中的主體地位，必須依據(jù)公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作的職能，理順地勘企業(yè)和事業(yè)性地勘單位相應的工作范圍，并對礦業(yè)權(quán)市場準入條件給予科學的界定。
(1)公益性地質(zhì)隊伍以承擔公益性的地質(zhì)工作為主，公益性地質(zhì)工作和從事公益性地質(zhì)工作的地質(zhì)隊伍不得涉及礦業(yè)權(quán)。如在公益性的地質(zhì)工作中發(fā)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)必需歸國家所有。
(2)公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍不得與商業(yè)性地質(zhì)勘查隊伍爭搶工作地盤；公益性地質(zhì)調(diào)查隊伍不得直接承擔地質(zhì)勘查基金項目。
(3)公益性地質(zhì)工作以其區(qū)域地質(zhì)調(diào)查成果和資源遠景調(diào)查和資源潛力評價成果，為商業(yè)性地質(zhì)勘查工作提供技術(shù)支撐，減少找礦風險。
(4)鼓勵商業(yè)性地質(zhì)勘查隊伍以一定比例投資(包括礦權(quán)、現(xiàn)金、設備等)，以共擔相應風險的方式，承擔地勘基金項目，并按其投資比例承擔相應風險和獲取收益權(quán)。
(5)地勘基金項目定位為承擔因找礦風險大，社會資金不愿意投入但又是經(jīng)濟社會發(fā)展必須要做的項目。
(6)凡是社會資金愿意投入的項目，基金不應參與，不能用地勘基金排擠社會資金進入勘查市場，更不得將地勘基金當作炒賣礦權(quán)的資本。
(7)盡可能減小地方公益性地質(zhì)隊伍的規(guī)模，凡是能運用市場機制進行的公益性地質(zhì)工作，可以交由商業(yè)性的地質(zhì)隊伍承擔；商業(yè)性地質(zhì)隊伍以勞務方式承擔公益性地質(zhì)項目所發(fā)現(xiàn)的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)也必需歸國家所有，但政府應該依據(jù)其貢獻大小，給商業(yè)性地勘單位適當經(jīng)濟獎勵。
(8)對從事非礦產(chǎn)資源勘查的地質(zhì)勘查隊伍，如從事水工環(huán)或?qū)ｉT從事地質(zhì)勘查、工程施工的勘查隊伍，由于享受不到礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)增資本金的優(yōu)惠，應在隊伍轉(zhuǎn)企的過程中，通過增補國家資本金或給予長周期的優(yōu)惠貸款、一定時期減免稅收等措施，助其發(fā)展。
(9)通過財政補貼和優(yōu)惠的稅收政策，減少商業(yè)性勘查投資風險；國家鼓勵將經(jīng)過科學評估，礦產(chǎn)資源勘查前景良好的勘查項目，進入資本市場，實現(xiàn)勘查風險的社會化。
(10)鼓勵國有地勘單位轉(zhuǎn)制為商業(yè)性地質(zhì)隊伍時，在保障國家投資權(quán)益前提下的多元化投資體制的改造。
(11)基于礦業(yè)權(quán)是國有地勘單位轉(zhuǎn)制為商業(yè)性地勘單位時，唯一可以補充地勘單位資本金短缺的財產(chǎn)權(quán)，所以國辦發(fā)(1999)37號文件明確，國辦發(fā)(2003)76號文件又重申：“地質(zhì)勘查單位轉(zhuǎn)讓國家出資形成的探礦權(quán)時，允許將部分或全部價款轉(zhuǎn)增國家資本金”政策。為操作時產(chǎn)生政策執(zhí)行上的誤差，建議將此政策進一步細化為以下四項具有操作性的政策：
①過去由國家出資國有地勘單位從事地質(zhì)勘查形成的礦業(yè)權(quán)，應由原國有地勘單位擁有并經(jīng)營該探礦權(quán)；
②已經(jīng)滅失的礦業(yè)權(quán)，應允許原國有地勘單位在規(guī)定期限內(nèi)重新登記，并免交探礦權(quán)價款，繼續(xù)開展勘查工作，并經(jīng)營該探礦權(quán)；
③未能在規(guī)定期限內(nèi)重新登記的，礦業(yè)權(quán)管理機關(guān)出讓礦業(yè)權(quán)時，應將其收益的至少50%轉(zhuǎn)增為原地勘單位的國家資本金；
④現(xiàn)階段地勘單位用地勘費和礦產(chǎn)資源補償費等財政專項投入礦產(chǎn)勘查而形成的礦業(yè)權(quán)，歸地勘單位擁有。
（12）規(guī)范負有礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理職能的地方政府在礦業(yè)權(quán)市場上的行為：
①一般情況下，地方政府不得直接參與商業(yè)性的礦產(chǎn)勘查與開發(fā)活動；
②對企業(yè)愿意投資的商業(yè)性地質(zhì)勘查項目，政府原則上不再出資，政府不得與商業(yè)性地質(zhì)隊伍爭搶礦業(yè)權(quán)。
③地方政府不得以加強地質(zhì)工作的名義，占有已有的礦業(yè)權(quán)，或出巨資進行礦產(chǎn)勘查，占有未來的礦業(yè)權(quán)。
④地方政府不得以招商引資為名，剝奪或侵占地勘單位的合法礦業(yè)權(quán)權(quán)益；不得在公共事務上為地勘隊伍的勘查活動和申請礦業(yè)權(quán)人為地設置障礙。
⑤明確探礦權(quán)招拍掛的應用范圍，即使符合探礦權(quán)招拍掛的應用范圍的項目，亦應采取國有資產(chǎn)管理和行政管理相分離的原則，將國有資金(包括資源補償費資金)形成的項目的招拍掛，交由國家委托的國資機構(gòu)或交由中介機構(gòu)依法、依程序在市場中運作，政府主管部門應從直接操作程序中退出。
⑥提高政府在礦產(chǎn)資源管理方面的執(zhí)行力：任何一個政策方案，即使再正確，再完美，也無法自動地變?yōu)楝F(xiàn)實。要實現(xiàn)預定的目標，最終決定于政策的有效執(zhí)行。提高執(zhí)行力的關(guān)鍵是“依法行政，規(guī)范審批程序，防止地方保護和部門保護主義”。
（三）深化國有地勘單位改革需要更有力的政府推動和整體統(tǒng)籌
云南、廣西等省區(qū)的地勘單位的改革起步很早，但受體制條件的制約及配套政策不到位等因素的影響，最終難以走下去。近年來各省區(qū)的地勘單位的改革客觀上存在著相互觀望和等待的現(xiàn)象，個別出現(xiàn)“走回頭路”的現(xiàn)象，這與配套政策和措施跟不上有著密切的關(guān)系。實踐證明，深化地勘單位的改革，需要中央和地方政府系統(tǒng)設計，充分發(fā)揮省、區(qū)人民政府的作用，堅持公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，堅持政企分開、事企分開，堅持地勘單位企業(yè)化方向不動搖，整體統(tǒng)籌，因地制宜，有序推進。各省、區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平有著較大的差異，對地質(zhì)工作的需求程度也有著很大的差別，省、區(qū)的主要領(lǐng)導對地勘單位改革的緊迫性認識也不一樣，對地勘隊伍的功能定位的重點，也有明顯的差別。所以，地勘單位的改革的深化，只要堅持“事企分開，公益性與商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行，探索建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度”的改革大方向不動搖，應該允許在區(qū)域之間、地勘單位之間，實施差異化推進的策略，成熟一批，改制一批，不搞一刀切。另外，公益性與商業(yè)性地質(zhì)隊伍的比例，隊伍的區(qū)域配置，在各省區(qū)也要“因地制宜”，不搞一刀切。既然實施了屬地化管理，如何深化改革應主要由省區(qū)人民政府決定。如內(nèi)蒙古自治區(qū)通過制定統(tǒng)一政策措施，加大支持力度，系統(tǒng)設計，整體推進改革，就取得了較為突出的改革與發(fā)展的效果。
國土資源部作為地勘工作的行業(yè)主管部門，應依據(jù)地勘工作的新形勢，就深化改革總體思路、戰(zhàn)略方向、任務、目標、實施步驟制定并實施行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和地質(zhì)勘查規(guī)劃。如綜合國家財政支付能力、經(jīng)濟社會對公益性地質(zhì)工作需求、國家地質(zhì)調(diào)查局的綜合服務能力等因素，確定公益性、基礎性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作的總規(guī)模，相應能測算出需要組建多大規(guī)模的力量精干的公益性地質(zhì)隊伍；同時，通過對其余國有地勘單位的改制，政府也要有規(guī)劃，首先對商業(yè)性地質(zhì)工作的規(guī)模和市場容量要有一個基本估計，這樣，依據(jù)現(xiàn)在國有地質(zhì)隊伍的總規(guī)模，就可警示和指導某些單位及早轉(zhuǎn)為非地質(zhì)勘查企業(yè)。當然，進行準確的測定是有難度的，但有個較為科學的測算，對國有地勘單位的深化改革還是有意義的，可減少改革的失誤。
重新進行規(guī)劃與定位，使其對省區(qū)深化改革進行宏觀指導；同時，應該對改革中出現(xiàn)的先進典型和經(jīng)驗，經(jīng)常組織交流，互相學習，用典型引導面上的工作。還要根據(jù)地勘隊伍改革的情況和改革中遇到新問題，研究出臺一些新的政策，并使各項政策之間相互配合，構(gòu)成政策體系。其中比較重要的有：一是圍繞商業(yè)性礦產(chǎn)勘查新體制，著力把有條件的地勘單位，構(gòu)建成真正的礦產(chǎn)勘查市場主體。因為正是這些地勘單位占有大量找礦地盤和技能資源，如果他們不能在企業(yè)化上有所作為，不僅影響其自身的改革，而且要影響整體礦產(chǎn)勘查改革的推進。二是要圍繞地勘隊伍穩(wěn)定完善政策。從總體看，現(xiàn)行地勘費“基數(shù)法”為隊伍穩(wěn)定起到了決定性作用，但同時它把支持穩(wěn)定的費用與支持轉(zhuǎn)企的投資混在一起，也產(chǎn)生了嚴重的負作用，使許多地勘單位“沒有地勘費活不了，只有地勘費活不好”。因此有必要把兩者從源頭上分開；首先把用于穩(wěn)定隊伍的支出單獨列支，包括離退休人員費用、下崗人員費用、經(jīng)常性支出等；其次把用于支持走企業(yè)化的投資大膽放開，除了要求保值外，應當允許地勘單位自主使用，不要用常規(guī)的預算管理辦法把它管死。同時對原來具有事業(yè)身份職工的退休待遇，也要作出明確承諾，以使他們安心致志闖市場。
(四)在深化地勘單位改革中，地勘單位本身要有新思路、新突破。
首先要提高地質(zhì)勘查工作產(chǎn)業(yè)化、市場化程度。國有地勘單位企業(yè)化改革目標的實現(xiàn)，有賴于勘查產(chǎn)業(yè)市場的形成，要以地勘產(chǎn)業(yè)化帶動和促進地勘單位企業(yè)化。只有根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下地質(zhì)工作新體制的要求，積極構(gòu)建合格的有競爭力的市場主體。
但當前國有地勘單位的事業(yè)身份，要進行資本運營存在著體制障礙。其主要表現(xiàn)有：一是事業(yè)身份與資本運營機制的矛盾：事業(yè)單位實行經(jīng)費劃撥、核銷制，人員實行事業(yè)編制管理，物資實行賬面價值管理，而地勘單位要進行資本運營將不可避免地要使原有的礦權(quán)、信息等資源資本化，參與投資，造成投資主體與事業(yè)單位體制不相符。二是地勘單位作為事業(yè)單位的經(jīng)濟資源都是國有資產(chǎn)，在未得到國家授權(quán)的情況下，自己無處置權(quán)，與企業(yè)不可比。三是地勘單位擁有的原國家資金形成的礦業(yè)權(quán)、國有劃撥土地使用權(quán)出讓，都有轉(zhuǎn)增國家資本金或作價入股的政策，但實際操作中矛盾較多，阻力較大，影響地勘單位的資本運營。如不建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度，上述矛盾就難以化解。所以，從長遠看，必須明確改革目標，突破主業(yè)改革，包括建立精干的以經(jīng)營礦業(yè)權(quán)為主的礦產(chǎn)勘查公司；建立規(guī)模經(jīng)營的，以提供勘查技術(shù)和勞務為主的服務公司：有條件的也要建立探采結(jié)合的礦業(yè)公司，既經(jīng)營礦業(yè)權(quán)，又經(jīng)營礦產(chǎn)品?？傊?，要把已有的礦業(yè)權(quán)資源、找礦技能充分利用起來，只有資源被利用起來，才是屬于你的資源。
其次要在主業(yè)的改革上堅持以產(chǎn)權(quán)制度改革為中心，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)多元的投資主體，包括爭取國有資本、吸收社會資本、動員職工入股，特別是經(jīng)營骨干入股。在此基礎上建立現(xiàn)代地勘企業(yè)制度，形成相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。
第三要把改革和發(fā)展結(jié)合起來，用改革促進發(fā)展，用發(fā)展鞏固改革成果。只有發(fā)展了，企業(yè)的職工才能在收益上高于原來的事業(yè)待遇；只有待遇上去了，大家才愿意推進企業(yè)化。因此，各地勘單位一定要把技術(shù)精英、管理精英投放到企業(yè)化方面來，這不僅關(guān)系到地勘單位本身的生存與發(fā)展，也關(guān)系到我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的改革與發(fā)展。
（五）要切實解決國有地勘單位改革的后顧之憂。
國有地勘單位發(fā)展的包袱較重，主要表現(xiàn)為歷史遺留的問題未能徹底解決，同時還承載著隊伍穩(wěn)定等傳統(tǒng)體制留下的負擔，如發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)營性資產(chǎn)嚴重不足，技術(shù)裝備陳舊落后市場競爭力不強，自我發(fā)展能力差，住房、基礎設施、養(yǎng)老、醫(yī)療、離退休等大量歷史遺留問題長期未得到妥善解決等，而這些問題又是地勘隊伍自身無法解決的。只有中央和地方政府共同伸出援手，解決了上述國有地勘單位發(fā)展中的后顧之憂，他們才能輕裝上陣，真正實現(xiàn)國有地勘單位改革發(fā)展的目標，為我國的經(jīng)濟社會發(fā)展作出較大的貢獻。當前急待切實落實國務院承諾的支持國有地勘單位屬地化、深化改革的各項優(yōu)惠政策，特別是礦權(quán)、國有劃撥土地使用權(quán)、住房改革支出、基本建設投資補貼、養(yǎng)老保險等方面的優(yōu)惠政策，以提高政府的公信力。
