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地勘單位改革的路徑選擇
地勘單位改革的路徑選擇
來源:中國礦業(yè)報(bào) 作者:邵水清 發(fā)布時(shí)間:2010-01-11   

 

    地勘單位改革的路徑選擇是此次“大討論”熱議的“焦點(diǎn)”問題之一,有點(diǎn)“剪未斷,理還亂”的味道。但是,只要用理性的手法還原地勘單位真實(shí)的場景,并用“長波段”的政策加以匹配,不難找出其改革的路徑。
  一、國有地勘單位改革的實(shí)踐和啟示
  談到地勘單位改革,現(xiàn)已有多種模式,業(yè)界談?wù)撦^多的是“內(nèi)蒙古模式”和“廣東模式”。
  (一)“內(nèi)蒙古模式”的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
  2005年,在經(jīng)過調(diào)研的基礎(chǔ)上,內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在全國率先對(duì)屬地化的國有地勘單位進(jìn)行了整體性改革。改革以“事企分開、轉(zhuǎn)變機(jī)制、實(shí)行企業(yè)化管理”為目標(biāo)。主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面:剝離了地勘單位社會(huì)的職能;將離休人員的經(jīng)費(fèi)單列管理,經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)財(cái)政全額解決;在勞動(dòng)人事和經(jīng)費(fèi)、編制上,實(shí)行“老人老辦法,新人新辦法”的管理機(jī)制,在職人員經(jīng)費(fèi)包干,編制注冊(cè)管理;整合地勘單位資源,組建成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)(集團(tuán))有限責(zé)任公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)有色地質(zhì)礦業(yè)(集團(tuán))責(zé)任有限公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭地質(zhì)勘查(集團(tuán))有限責(zé)任公司。
  內(nèi)蒙古地勘單位的改革取得了豐碩成果,3支國有地勘隊(duì)伍于2008年完成的總收入比改革前的2004年翻了3番,實(shí)現(xiàn)利潤翻了6.5番,上繳稅費(fèi)翻了8番,職工人均年收入增長了3倍,國有凈資產(chǎn)增加了近1倍。
  業(yè)界為內(nèi)蒙古地勘單位改革發(fā)展總結(jié)出3個(gè)特點(diǎn):
  一是抓住了機(jī)遇。內(nèi)蒙古地勘單位的改革從2005年開始,正好是礦業(yè)上升期,外部環(huán)境較好,投資非常活躍,地勘工作受到方方面面的重視,內(nèi)蒙古正是抓住了這個(gè)機(jī)遇,借助良好的外部環(huán)境,推動(dòng)地勘單位的改革發(fā)展。
  二是內(nèi)部的企業(yè)化改革加速。自治區(qū)政府下發(fā)文件,成立了三大省級(jí)集團(tuán)公司,深化資源有償使用制度和建立市場化運(yùn)作的新體制,“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與”,初步建立起勘查新機(jī)制,土地全部轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地,裝備得到更新,人才得到充實(shí),內(nèi)部企業(yè)運(yùn)作更加靈活,取得了重要的找礦成果。
  三是用足、用好國家和地方的扶持政策,用“三不變”穩(wěn)定了地勘隊(duì)伍,減少了改革的震蕩。更重要的是,發(fā)揮優(yōu)勢,突出地質(zhì)找礦主業(yè),走“屬地化經(jīng)營、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”、“勘查開發(fā)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”道路,初步形成了一批有規(guī)模的礦業(yè)企業(yè)。
  需要指出的是,“內(nèi)蒙古模式”迄今只能稱得上是開了個(gè)好頭,取得了階段性成果。業(yè)界較為普遍的看法是,地勘單位的事業(yè)“殼”還存在,進(jìn)入地勘企業(yè)工作的地質(zhì)職工身份也未轉(zhuǎn)化,充其量只能稱為“內(nèi)部企業(yè)化”。當(dāng)然,這種說法也有值得商榷的余地,非黑即白,或者非白即黑,在改革進(jìn)入成熟期時(shí),“定色”已不會(huì)這么單一。但是不管怎樣,“內(nèi)蒙古模式”引起人們興趣的亮點(diǎn)是,這項(xiàng)改革促進(jìn)了3支隊(duì)伍的“勘查開發(fā)一體化”,而當(dāng)?shù)卣谡呱弦步o予了足夠的傾斜,比如配置了優(yōu)質(zhì)礦權(quán),使地勘單位有底氣與社會(huì)資本結(jié)合并進(jìn)行礦業(yè)開發(fā),從而形成開發(fā)反哺勘查的良性循環(huán)。但由此產(chǎn)生的問題是,其它省(市區(qū))能“復(fù)制”這種做法嗎?特別是礦產(chǎn)豐度不高的省份,又該怎么辦呢?
 ?。ǘ?#8220;廣東模式”的主要內(nèi)容及特點(diǎn)
  廣東省將地勘系統(tǒng)作為省事業(yè)單位改革試點(diǎn)單位之一,省編辦、國土資源廳、財(cái)政廳等有關(guān)部門積極組織和參與地勘單位改革方案的制定。在深入調(diào)查研究、認(rèn)真聽取地勘部門意見的基礎(chǔ)上,廣東省政府于2007年印發(fā)了《廣東省地質(zhì)勘查隊(duì)伍管理體制改革的意見》,對(duì)國有地勘單位進(jìn)行整合隊(duì)伍、分類指導(dǎo)、強(qiáng)化服務(wù)功能的改革。
  其具體做法是:整合屬地化地勘隊(duì)伍,將省有色金屬地勘局、省化工地勘院劃歸省地勘局管理。整合后的省地勘局、省核工業(yè)地質(zhì)局為省政府的直屬事業(yè)單位,其機(jī)關(guān)定為行政類事業(yè)單位,省國土資源廳負(fù)責(zé)行業(yè)管理;按照“政事分開”的原則,將原屬省國土資源廳管理的省地質(zhì)調(diào)查院劃歸省地勘局管理,定為公益一類事業(yè)單位,由此完成了廳管政務(wù)、局管事務(wù)的定位;原則上,1個(gè)地級(jí)市保留1支隊(duì)伍,作為所在市政府及國土資源行政管理的技術(shù)支撐,實(shí)行“省市結(jié)合、以省為主”的管理體制;按照“事企分開”的原則,積極創(chuàng)造條件,逐步將條件成熟的經(jīng)濟(jì)實(shí)體實(shí)行轉(zhuǎn)企,經(jīng)營服務(wù)類公司進(jìn)行屬地管理。分離事業(yè)單位辦社會(huì)職能;制定比較完善的改革的配套措施,設(shè)定一定的過渡期。
  廣東省深化地勘單位改革已在全省鋪開,并已取得初步成果。從廣東省地勘單位改革的實(shí)踐來看,主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn):
  1.體現(xiàn)了屬地化地勘隊(duì)伍的有效整合。按照精干、高效、統(tǒng)一的原則,將性質(zhì)、任務(wù)、工作內(nèi)容相近的地勘隊(duì)伍整合起來形成合力,減少了省級(jí)地勘隊(duì)伍的重復(fù)設(shè)置。
  2. 建立省級(jí)地質(zhì)工作體系,正確劃分廳、局職能,體現(xiàn)了政事分開,既強(qiáng)化了省國土資源廳的依法行政職能,又強(qiáng)化了地勘局發(fā)展全省地質(zhì)事業(yè)的能力。
  3.體現(xiàn)了地勘單位的改革以地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為中心,融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程的方向。地勘單位整合后,在有條件的市選擇一支地勘隊(duì)伍作為該市人民政府加強(qiáng)國土資源管理的技術(shù)依托,這樣就建立了“省市結(jié)合,以省為主”的管理體制,是屬地化地勘隊(duì)伍管理方式的重要探索和創(chuàng)新。
  4. 體現(xiàn)了事企分開的精神。根據(jù)改革方案,廣東省地勘局所屬地勘單位,一部分進(jìn)入公益一類事業(yè)單位,一部分進(jìn)入準(zhǔn)公益事業(yè)單位,同時(shí)又以兩種形式推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營類地勘事業(yè)單位企業(yè)化改革。
  5.較好地解決了歷史遺留問題。“條件成熟”的地勘單位實(shí)行轉(zhuǎn)企,轉(zhuǎn)企單位維持財(cái)政撥款5年不變;已經(jīng)離退休的職工和在改革中提前退休的職工保留事業(yè)身份,由省財(cái)政負(fù)擔(dān)其離退休經(jīng)費(fèi)等,這些政策維護(hù)了單位和職工的正當(dāng)權(quán)益。
  “廣東模式”的產(chǎn)生可能也是省情所致。該省資源豐度一般,相對(duì)而言,環(huán)境地質(zhì)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)工作任務(wù)繁重,一些地級(jí)市十分迫切地需要有一支地質(zhì)隊(duì)伍為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予技術(shù)支撐,所以,政事分開后的體制又進(jìn)一步深化,形成“省市結(jié)合,以省為主”管理體制。不過,這種創(chuàng)新也未必各省都適用,即便有推廣的價(jià)值,也取決于地方政府的“覺悟”。
  二、兩種主要“模式”的有益啟示
  通過上述對(duì)內(nèi)蒙古、廣東等改革模式的介紹和特點(diǎn)的分析,我們可以得到某些“共識(shí)”——
 ?。ㄒ唬┥罨瘜俚鼗牡乜眴挝桓母锉仨氂惺。▍^(qū)、市)政府及有關(guān)部門的支持,應(yīng)當(dāng)以省級(jí)政府為主導(dǎo)整體推進(jìn)。
  (二)必須根據(jù)各?。ㄊ?、區(qū))的具體情況和地質(zhì)工作的需求,確立改革的形式和路徑,實(shí)事求是,因地制宜,分類指導(dǎo),穩(wěn)步推進(jìn)。
 ?。ㄈ┮浞终J(rèn)識(shí)到改革是一個(gè)不斷深化和完善的過程,不可能一蹴而就,必須正視改革過程中出現(xiàn)的問題,攻艱克難,減少改革的震蕩。一些尚未觸及的深層次矛盾和政策性問題將會(huì)在改革進(jìn)程中逐步顯現(xiàn)出來,因此,要不斷對(duì)改革設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化,確保改革順利進(jìn)行。
 ?。ㄋ模┱仨殲楦母镏Ц侗匾某杀?。應(yīng)當(dāng)看到,屬地化管理以后,在各級(jí)政府大力支持下,地勘單位加快地勘主業(yè)發(fā)展,拓展服務(wù)領(lǐng)域,積極融入地方經(jīng)濟(jì),深化內(nèi)部改革,經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場經(jīng)營能力有了一定的提升,但由于受體制機(jī)制、外部環(huán)境等諸多因素影響,目前地勘單位從總體而言,仍然存在人均資產(chǎn)較少、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育緩慢,歷史欠帳多、社會(huì)保障問題和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題。無論是“內(nèi)蒙古模式”和“廣東模式”地方政府都在著力解決一些涉及職工切身利益的歷史遺留問題,也由此保持了改革推進(jìn)總體穩(wěn)定。
  三、地勘單位改革的難點(diǎn)和歧見
  從整體上看,地勘單位改革屬于我國事業(yè)單位改革的范疇。
  從上世紀(jì)80年代開始,經(jīng)過多年探索,我國事業(yè)單位改革已經(jīng)逐步形成了一個(gè)較為明確的指導(dǎo)性意見,形成了“科學(xué)定位、完善配套、規(guī)范運(yùn)作、分類推進(jìn)”的總體思路。
  按照國家事業(yè)單位改革的有關(guān)精神,事業(yè)單位基本上分為三大類:一是行政管理(監(jiān)督管理)類,改革方向是還政予政;二是社會(huì)公益類,改革重點(diǎn)在內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制;三是生產(chǎn)經(jīng)營類,改革方向是轉(zhuǎn)企。在此基點(diǎn)上,國家對(duì)于事業(yè)單位改革的一些相關(guān)配套政策,如人事制度、工資制度、財(cái)政投入體制以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等正在陸續(xù)出臺(tái)。
  從我國地勘單位的改革現(xiàn)狀來看,屬地化10年來,各地積極探索深化地勘單位改革發(fā)展的路子,積累了不少可資參考與借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和作法,但依然存在不少難點(diǎn),這是地質(zhì)工作由其自身的特點(diǎn)所決定的。有一種說法認(rèn)為地勘單位“不想改、不敢改、不會(huì)改”,實(shí)際是失之公允的。此次“大討論”之所以對(duì)這個(gè)問題“人聲鼎沸”,說明關(guān)注的人多,其認(rèn)識(shí)也不盡統(tǒng)一。那么,究竟在什么地方有較大的話語分離呢?
 ?。ㄒ唬┫扔?#8220;雞”和先有“蛋“。人們都知道目前國有地勘單位經(jīng)營資產(chǎn)少,市場競爭力不強(qiáng),由此,一方意見認(rèn)為,地勘單位只有轉(zhuǎn)企政府才給予扶持,比如配置優(yōu)質(zhì)礦權(quán),否則不行;另一方意見則認(rèn)為,政府給予必要的注資,地勘單位才有條件做大做強(qiáng),這才能向企業(yè)化邁進(jìn)。于是古老的哲學(xué)悖論“先有雞,還是先有蛋”便成了爭議的“結(jié)點(diǎn)”。
  (二)政企分開和事企分開。目前,一部分公益性隊(duì)伍由所在省的國土資源部門管理,談到地勘隊(duì)伍的事企分開,一方意見認(rèn)為,政府帶生產(chǎn)性隊(duì)伍不符合中央要求,應(yīng)政事分開,這樣才能當(dāng)好裁判員;另一方意見認(rèn)為,公益性地質(zhì)隊(duì)伍是省國土資源工作的技術(shù)支撐,政府帶隊(duì)伍的現(xiàn)象很多,不足怪。
  (三)隊(duì)伍整合和隊(duì)伍分設(shè)。屬地化管理使一些省有好幾支地勘隊(duì)伍,有的省進(jìn)行了整合,有的省幾支隊(duì)伍仍各自為戰(zhàn),甚至分屬不同的省領(lǐng)導(dǎo)管轄。一方意見認(rèn)為,整合重組,事出必然,有利于形成合力;另一方意見認(rèn)為,幾支隊(duì)伍同時(shí)存在,有利于市場競爭。
 ?。ㄋ模┦袌龊褪袌鲋黧w。礦產(chǎn)地質(zhì)目前的市場體系尚未建立起來,一是沒有礦產(chǎn)勘查風(fēng)險(xiǎn)資本市場;二是沒有統(tǒng)一、規(guī)范、有序、競爭的礦業(yè)權(quán)市場。一方意見認(rèn)為,既然市場條件不具備,地勘單位成為市場主體的條件就不具備。另一方意見認(rèn)為,市場建設(shè)和地勘單位轉(zhuǎn)企的改革應(yīng)同步進(jìn)行。
 ?。ㄎ澹┕谭珠_和公商分制?!秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》明確了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行。一方意見認(rèn)為,公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān),也可委托其它地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān),同時(shí)公益性地質(zhì)隊(duì)伍也可從事商業(yè)性地質(zhì)工作;另一方意見認(rèn)為,公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)后,該隊(duì)伍不應(yīng)再承擔(dān)商業(yè)性地質(zhì)工作,否則有失市場公平。
  ……
  還有不少歧見,限于篇幅無法一一例舉。但可以肯定的是,這些歧見使地勘單位改革的路徑開始朦朧,有的一些“說法”甚至產(chǎn)生了某種迷惑,特別是一些基層的同志,還真有點(diǎn)“找不到北”。
  四、深化地勘單位改革的路徑選擇
  在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的體制下,國有地勘單位的改革顯然是不可逆轉(zhuǎn)的,問題的關(guān)鍵是要選擇一條符合地質(zhì)工作規(guī)律、減少改革震蕩的平穩(wěn)路徑。這就需要按照中央“總體設(shè)計(jì)、因地制宜、分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進(jìn)”的要求,對(duì)地勘單位改革與發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì),統(tǒng)籌制定有關(guān)深化地勘單位改革的政策,指導(dǎo)并推動(dòng)全國地勘單位的改革與發(fā)展。
  需要指出的是,國有地勘單位的改革并不是目的,更不能為改革而改革,它要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)概括起來就是:有利于地質(zhì)事業(yè)的發(fā)展;有利于地質(zhì)找礦的重大突破;有利于地勘單位的可持續(xù)發(fā)展和地質(zhì)職工生活的富裕。故此,在系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí),為了防止“亂折騰”、“翻燒餅”,應(yīng)遵循以下原則:
  (一)先易后難的原則。即業(yè)界基本形成共識(shí)的改革可以先干起來。比如“戴好事業(yè)帽子,走好企業(yè)路子”,其中的“好”字如何體現(xiàn)?需要什么配套政策?再比如,落實(shí)國務(wù)院文件精神,解決地勘單位歷史遺留問題,在土地變性、社會(huì)保險(xiǎn)、資本金轉(zhuǎn)增、出讓收益分配、礦業(yè)權(quán)配置等方面要邁出實(shí)際步伐,營造一個(gè)有利于地勘單位改革發(fā)展的綜合政策環(huán)境。
 ?。ǘ┫日笫碌脑瓌t。即先從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?,加快政企、政事、政資分離,明確定位,充當(dāng)市場的監(jiān)管者,不與企業(yè)和地勘單位爭利、爭市場,這樣才能擔(dān)當(dāng)事業(yè)單位改革的裁判員,才能在系統(tǒng)設(shè)計(jì)中公平、公正。
 ?。ㄈ┫裙笊痰脑瓌t。從整體性上看,公益性和商業(yè)性地勘隊(duì)伍都需要改革,公益性地質(zhì)隊(duì)伍又分中央和地方,理順了這一塊,商業(yè)性地質(zhì)隊(duì)伍改革的眉目就清晰了。改革應(yīng)明確定位、調(diào)整結(jié)構(gòu)。隊(duì)伍總規(guī)模宜緊不宜松,地方公益性地質(zhì)隊(duì)伍一定要有地方公益性地質(zhì)工作相匹配,可定為改革重點(diǎn)。
 ?。ㄋ模┫仁袌龊笾黧w的原則。政府的職責(zé)是建設(shè)市場、培育市場、監(jiān)管市場。政府加速礦產(chǎn)勘查市場體系的建立,將會(huì)使各種市場主體應(yīng)運(yùn)而生。比如礦產(chǎn)勘查資本市場建立后,要求必須是企業(yè)才能入市,那么,地勘單位轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)勘查公司,就有了市場吸引力,這比行政推動(dòng)力更為有效。
  雖然,對(duì)國有地勘單位改革的路徑仁者見仁,智者見智,但國家對(duì)事業(yè)單位改革的“三類分”已初步確定了框架。經(jīng)過整合的省級(jí)地勘局,其機(jī)關(guān)可以定位為行政事業(yè)類事業(yè)單位;其公益性地質(zhì)隊(duì)伍定位于社會(huì)公益類事業(yè)單位也名正言順;關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營類需要逐步轉(zhuǎn)企的地質(zhì)隊(duì)伍,還不宜“一刀切”。從目前地勘單位現(xiàn)狀分析,可將其分成三類:第一類是礦產(chǎn)地質(zhì)隊(duì)伍;第二類是工勘施工地質(zhì)隊(duì)伍;第三類多種經(jīng)營地質(zhì)隊(duì)伍。工勘施工地質(zhì)隊(duì)伍基本已融入建筑市場,經(jīng)濟(jì)上早已自負(fù)盈虧,在落實(shí)“老人老辦法、新人新辦法”的政策后,改制轉(zhuǎn)企已有一定條件。多種經(jīng)營地質(zhì)隊(duì)伍關(guān)鍵要看產(chǎn)業(yè)有無市場競爭力,如果運(yùn)轉(zhuǎn)較好,改制為民營化,會(huì)更具活力。在此項(xiàng)改革中,國有資產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,經(jīng)批準(zhǔn)可配置給轉(zhuǎn)變身份的職工,使之真正脫離母體。礦產(chǎn)地質(zhì)隊(duì)伍的改革則較為復(fù)雜,改革路徑擬分兩步——(A)落實(shí)“探者有其權(quán)”政策,配置一定的優(yōu)質(zhì)礦權(quán);(B1)加速“勘查開發(fā)一體化”進(jìn)程,吸引社會(huì)資金組建有實(shí)力的礦業(yè)公司。(B2)依靠經(jīng)營礦權(quán)完成原始資本積累,在勘查市場體系初步建立時(shí),轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫?jí)勘查公司。B1和B2應(yīng)稱為兩條路徑,具體選擇哪一條,可由地勘單位做出決策。
  一些專業(yè)性較強(qiáng)的地質(zhì)隊(duì)伍,如水文隊(duì)、物探隊(duì)、鉆探隊(duì)、測繪隊(duì)等,有的可以依附到公益性地質(zhì)隊(duì)伍中去,有的也可組建專業(yè)服務(wù)型公司。
  需要特別指出的是,國有地勘單位改革是項(xiàng)系統(tǒng)工程,“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,如果在某個(gè)環(huán)節(jié)上“銹”住,比如社會(huì)保障等政策不落實(shí),礦業(yè)權(quán)無法正常獲得,則整部改革機(jī)器就無法轉(zhuǎn)動(dòng)。有的同志急功近利,總認(rèn)為地勘單位改革的全部內(nèi)涵就是“企業(yè)化”,不免有點(diǎn)“一葉障目”了。
  對(duì)于文中提及的歧見,我們的態(tài)度其實(shí)已鮮明表達(dá),細(xì)心的讀者應(yīng)該不會(huì)不察。
  應(yīng)該說明的是,由于各地的具體條件和情況千差萬別,深化地勘單位改革沒有固定的模式可以完全復(fù)制。同時(shí),地勘單位改革也沒有必要人為地設(shè)定時(shí)間表,特別是在礦產(chǎn)地質(zhì)領(lǐng)域,還要看市場建設(shè)的進(jìn)度。所以遵循的方針是:態(tài)度積極、因地制宜、分類指導(dǎo)、逐步深入。但若從地勘單位的角度思考,謀劃改革、鋪墊改革、設(shè)計(jì)改革應(yīng)提上日程。心中有數(shù),就不怕風(fēng)吹浪打。

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