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撰文／文峰

但法曹君認(rèn)為，《規(guī)程》是一個操作性文本，從如何確保檢察改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、保障刑事檢察辦案平穩(wěn)過渡的角度進(jìn)行技術(shù)分析，可能更有意義！法曹君權(quán)且一試。

近期在深圳舉辦的2018年大檢察官研討班根據(jù)首席大檢察官張軍提出的一系列檢察工作新理念，如“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強(qiáng)”，“轉(zhuǎn)隸就是轉(zhuǎn)機(jī)”，“雙贏共贏多贏”，“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”等，在深入分析檢察工作存在的“三個不平衡”問題基礎(chǔ)上，確定了以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)和突破口的檢察改革方向。

其中，刑事檢察改革的方向就是要以案件類別劃分，推行捕訴合一，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察官素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。之后不久，上海版“捕訴合一”《規(guī)程》出臺。

根據(jù)當(dāng)前刑事檢察改革的大背景，法曹君認(rèn)為這一《規(guī)程》的定位有三：

《規(guī)程》體現(xiàn)了檢察改革的新理念、新要求：

1. 以案件類別劃分，推行捕訴合一。

“捕訴合一”是《規(guī)程》的主線，既直接體現(xiàn)在文件名稱上，又全面貫穿在《規(guī)程》結(jié)構(gòu)和條文中。

關(guān)于“捕訴合一”的含義，《規(guī)程》第二條指出，捕訴合一是檢察機(jī)關(guān)對本院管轄的同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一承辦人辦理的新辦案模式?？梢愿爬?span>“四同”模式，即同一檢察院的同一案件的辦理工作、由同一刑檢部門的同一承辦人負(fù)責(zé)。

“捕訴合一”的基礎(chǔ)是“類案劃分”。類案劃分，是指檢察機(jī)關(guān)設(shè)置多個刑事檢察部門，根據(jù)刑事案件的不同性質(zhì)進(jìn)行類別劃分，不同刑事檢察部門分別負(fù)責(zé)某類或幾類刑事案件辦理的一種制度安排。

體現(xiàn)在《規(guī)程》的第三條，上海市是將刑事檢察分設(shè)為四到五個部門，分別負(fù)責(zé)普通刑事案件、職務(wù)犯罪和商業(yè)犯罪案件、刑事執(zhí)行檢察案件、金融或未成年人刑事案件的辦理。

2. 在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案。

辦案與監(jiān)督的關(guān)系，說的是檢察機(jī)關(guān)訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能的關(guān)系。實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督職能是以批捕、起訴等刑事訴訟職能為基礎(chǔ)的，立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督主要依托于審查逮捕活動，審判監(jiān)督主要依托于審查起訴，因此不能將辦案與訴訟監(jiān)督相割裂，而必須以辦案為基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督線索，以辦案為依托開展訴訟監(jiān)督活動，在充分行使訴訟監(jiān)督職能中推進(jìn)辦案。

這一理念在《規(guī)程》中主要體現(xiàn)在第三章“案件辦理”中，表現(xiàn)在將適時介入、引導(dǎo)偵查、（不）捕后監(jiān)督、追捕追訴、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判監(jiān)督等訴訟監(jiān)督職能與審查逮捕、審查起訴等辦案工作原則上確定由同一檢察官承擔(dān)。

3. 雙贏共贏多贏。

張軍檢察長提出了檢察工作要追求“雙贏共贏多贏”的新理念，要求檢察機(jī)關(guān)在辦案和監(jiān)督中，不要追求我高你低，不要追求我贏你輸，而是通過督促執(zhí)法司法機(jī)關(guān)依法履職，公正執(zhí)法、司法，共同維護(hù)國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，共同推進(jìn)法治中國進(jìn)程。

這一理念在《規(guī)程》中主要體現(xiàn)在，檢察官審查逮捕并非“一審了之”，而是要求承辦檢察官還要擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)偵查、跟蹤監(jiān)督等職責(zé)，對逮捕后偵查機(jī)關(guān)又變更強(qiáng)制措施的還要備案審查、及時監(jiān)督。

在審查起訴中，對于不符合起訴條件的案件，也不能一退了之，而是要強(qiáng)化對補(bǔ)充偵查的引導(dǎo)，在審查起訴中還要發(fā)揮追捕追訴、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督等職能，督促偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)共同提高辦案質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)雙贏共贏多贏！

根據(jù)2018年大檢察官研討班上公布的消息，今后的刑檢改革核心要義可歸納為兩點(diǎn)：

一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，目標(biāo)是打破現(xiàn)有偵監(jiān)、公訴等機(jī)構(gòu)分設(shè)模式，主要以刑事案件類型為標(biāo)準(zhǔn)，同時考慮不同類案數(shù)量等因素，重新組建專業(yè)化的類案刑檢辦案機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)不同類別刑事案件的辦理；

二是職能配置改革，目標(biāo)是打破原有批捕、起訴和刑事訴訟監(jiān)督職能分別由偵監(jiān)、公訴、審判監(jiān)督等部門分段行使的模式，由新組建的若干個刑檢部門對其負(fù)責(zé)的類案統(tǒng)一行使批捕、起訴和刑事訴訟監(jiān)督職能。

《規(guī)程》明顯體現(xiàn)了上述改革意圖，形成了刑事檢察辦案權(quán)力配置新方案：

一是通過“類案劃分”，解決不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間如何配置辦案資源的問題，基本要求是由不同刑檢部門分別負(fù)責(zé)一類或幾類案件，實(shí)現(xiàn)類案精辦，這一制度安排有利于提高檢察辦案質(zhì)量和效率，培養(yǎng)刑事檢察方面的類案專家，符合隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)的要求！

二是通過“捕訴合一”，解決檢察機(jī)關(guān)刑事辦案流程中如何配置辦案資源的問題，基本要求是同一個案件由同一承辦人負(fù)責(zé)，這一制度安排有利于落實(shí)司法責(zé)任制的要求，實(shí)現(xiàn)誰辦案、誰決定，誰決定、誰負(fù)責(zé)。

類案劃分、捕訴合一，實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)刑事檢察部門內(nèi)部職權(quán)配置問題，涉及刑事訴訟法層面的變動很少。

因此，《規(guī)程》并非法律修改，在性質(zhì)上只是地方性司法改革文件，在內(nèi)容上主要是關(guān)于捕訴合一辦案后需要特別注意事項(xiàng)性的規(guī)定，沒有特別規(guī)定的辦案中仍應(yīng)遵照刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋、司法文件的規(guī)定。

而且，從名稱上看，目前使用《規(guī)程》作為司法文件名稱的主要是最高人民法院近期出臺的庭審改革“三項(xiàng)規(guī)程”（包括庭前會議規(guī)程、一審法庭調(diào)查規(guī)程、非法證據(jù)排除規(guī)程），規(guī)范的對象主要是程序性事項(xiàng)，不涉及實(shí)體法問題，上海版《規(guī)程》也有類似特征。

從內(nèi)容上看，《規(guī)程》共六章49條。六章分別是“一般規(guī)定、受案分案、案件辦理、訴訟監(jiān)督、監(jiān)督制約、附則”。下面擇其要者簡要說明:

受案分案在《規(guī)程》中占單獨(dú)一章6個條文的篇幅，分兩個小節(jié)，第一小節(jié)是“確定承辦部門”，第二小節(jié)是“確定承辦人”，可見這一問題的復(fù)雜性。

在承辦部門確定上有三個步驟：

一是確定案件類別為五類，即未成年人刑事案件、刑事執(zhí)行檢察案件、金融（航運(yùn)）檢察案件、職務(wù)犯罪和商業(yè)犯罪案件、普通刑事案件；

二是上述五類案件在確定承辦部門時從前到后依次優(yōu)先，即只要有符合前一類情形的即歸該部門優(yōu)先辦理。之所以需要確立優(yōu)先順序，是由于分類的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同案件之間可能會出現(xiàn)交叉導(dǎo)致的；

三是一案數(shù)罪或數(shù)人分案，也根據(jù)上述類案劃分排序依次優(yōu)先確定辦案部門。

在承辦人確定上，主要有以下四條規(guī)則：

一是初次分案以隨機(jī)分案為主，指定分案為輔，即主要由辦案軟件隨機(jī)確定承辦人，特殊情況下由部門負(fù)責(zé)人指定承辦人；

二是對于檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)承辦過的案件，原則上還由原承辦人繼續(xù)承辦；

三是對不捕、不訴后公安機(jī)關(guān)或當(dāng)事人提出復(fù)議、復(fù)核后改變原決定的案件，應(yīng)在同部門內(nèi)變更承辦人辦理；四是特殊情況下需要變更承辦人的，由分管檢察長審批。

“案件辦理”一章包括四個小節(jié)，分別是適時介入、審查批準(zhǔn)逮捕、（不）捕后跟蹤監(jiān)督和引導(dǎo)偵查、審查起訴，具體還包括延押審查、退回補(bǔ)充偵查、出庭等具體內(nèi)容，這些實(shí)際上構(gòu)成了檢察“辦案”的內(nèi)容，對應(yīng)于之后的“訴訟監(jiān)督”。

“訴訟監(jiān)督”在《規(guī)程》中是與“案件辦理”并列的一章，兩者構(gòu)成了檢察機(jī)關(guān)“監(jiān)督”與“辦案”的主要內(nèi)容。“訴訟監(jiān)督”一章主要規(guī)定了追捕、追訴，立案、偵查活動監(jiān)督，審判監(jiān)督，同類問題監(jiān)督四個方面。

從監(jiān)督與辦案的關(guān)系上看，監(jiān)督事項(xiàng)承辦機(jī)制有三種：一是由辦案承辦人同時承辦監(jiān)督事項(xiàng)，即隨案監(jiān)督模式，如追捕、追訴，不需要調(diào)查核實(shí)的立案、偵查活動監(jiān)督和審判監(jiān)督事項(xiàng)；二是單獨(dú)監(jiān)督模式，即對于需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的立案、偵查活動監(jiān)督和審判監(jiān)督事項(xiàng)，辦案檢察官發(fā)現(xiàn)后應(yīng)移送刑事訴訟監(jiān)督部門專門辦理；三是部門監(jiān)督模式，即對于辦案中發(fā)現(xiàn)的同一類案件或一段時間內(nèi)需要向相關(guān)部門提出監(jiān)督意見的，由辦案部門辦理。

“監(jiān)督制約”一章共11條，分別規(guī)定了不捕、不訴案件的制約，案件評查及幾種特殊案件的評查，不合格案件的除外規(guī)定，注意義務(wù)的認(rèn)定及評鑒程序的啟動等幾個方面。

可以看出，隨著捕訴合一，案件多由同一承辦人辦理，為保證辦案質(zhì)量、預(yù)防權(quán)力濫用，《規(guī)程》不僅設(shè)置了包括檢察官聯(lián)席會、檢察長、檢委會、案件管理部門的內(nèi)部制約機(jī)制，還設(shè)置了公開聽證程序，將不起訴等檢察權(quán)置于偵查機(jī)關(guān)、案件當(dāng)事人和社會公眾代表的監(jiān)督之下。從這些規(guī)定看，捕訴合一后對檢察官的監(jiān)督制約并未減少，而是增加了。

檢察改革既需要頂層設(shè)計，也需要地方實(shí)踐。對于刑事檢察改革來講，上海版“捕訴合一”實(shí)踐意義重大，它給刑事檢察改革新理念提供了鮮活實(shí)踐，也給刑事檢察改革提供了研究樣本。通過對上海“捕訴合一”改革實(shí)踐的觀察分析，法曹君有幾點(diǎn)不成熟的想法和建議：

上海版《規(guī)程》名稱中突出了“捕訴合一”四字，無疑突出了刑事檢察改革的方向，具有很強(qiáng)的識別性和針對性。但從改革內(nèi)容看，本次改革權(quán)力配置的調(diào)整不僅包括批捕權(quán)、起訴權(quán)，還包括刑事訴訟監(jiān)督職責(zé)的調(diào)整，涉及整個刑事檢察辦案制度改革，“捕訴合一”不能全面概括改革的內(nèi)容，未來的改革文件似冠以“刑事檢察”字樣更為合適。

《規(guī)程》的分案規(guī)定比較復(fù)雜，原因是類案劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有的是根據(jù)犯罪主體劃分的如未成年刑事案件，有的是根據(jù)刑法規(guī)定的類罪劃分的如金融檢察案件、職務(wù)犯罪案件和商業(yè)犯罪案件，有的是根據(jù)訴訟階段劃分的如刑事執(zhí)行檢察案件。下一步可否確定更為科學(xué)的類案劃分標(biāo)準(zhǔn)，值得研究。

根據(jù)檢察辦案責(zé)任制的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的辦案組織有兩種，一是獨(dú)任檢察官，二是辦案組。實(shí)踐中，多數(shù)案件可以由獨(dú)任檢察官承辦，實(shí)現(xiàn)捕、訴、監(jiān)督的合一辦理，但如果是人數(shù)眾多的職務(wù)犯罪案件、涉黑案件、集團(tuán)犯罪案件，往往有成立辦案組辦理的需求?！兑?guī)程》目前對后一種情況著墨不多，下一步改革中應(yīng)予關(guān)注。

檢察改革的大方向是“在辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”，《規(guī)程》根據(jù)實(shí)際情況確立了三種機(jī)制，保留了相對獨(dú)立的訴訟監(jiān)督機(jī)制，想必有實(shí)踐方面的考量。

法曹君也認(rèn)為，訴訟監(jiān)督特別是審判監(jiān)督具有復(fù)雜性，其中大多數(shù)情況下是可以通過隨案監(jiān)督解決的，但也存在單獨(dú)監(jiān)督的必要。

比如不服檢察機(jī)關(guān)生效處理決定申訴案件、不服法院生效裁判申訴案件，是在案件審判程序已經(jīng)結(jié)束的情況下進(jìn)行的，復(fù)查的工作量和難度又十分艱巨，不具備隨審查起訴進(jìn)行監(jiān)督的條件。而且，這兩類刑事申訴案件在最高檢、省級檢察院辦案中所占比重大。

因此，法曹君認(rèn)為，應(yīng)全面理解“辦案”的含義，審查批捕、審查起訴是刑事檢察辦案，審查申訴也是重要的刑事檢察辦案方式，對刑事檢察“辦案”的解讀不應(yīng)過窄。