“十二五”規(guī)劃把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)，筆者認(rèn)為，有三個(gè)問題需要進(jìn)一步研究和納入政策考量。它們分別是：夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政基礎(chǔ)；使基本公共服務(wù)均等化在更大程度上成為中央政府縮小全國(guó)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別的宏觀社會(huì)政策；在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中及早處理好公平與效率的關(guān)系問題。
著力解決支持基本公共服務(wù)均等化的地區(qū)財(cái)政能力問題
基本公共服務(wù)均等化就其實(shí)質(zhì)來說是財(cái)政體系建設(shè)問題，而不是服務(wù)本身的問題。隨著公平理念深入人心，必須及時(shí)考慮均等化的財(cái)政體制問題。
基本公共服務(wù)均等化最初是作為推動(dòng)財(cái)政體制改革的目標(biāo)提出的。無論從“十一五”規(guī)劃綱要，還是《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，以及黨的十七大政治報(bào)告等文件來看，基本公共服務(wù)均等化的核心問題是財(cái)政體制改革和中央與地方政府的責(zé)任劃分，而且越來越強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制及其重要性，以及地方政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)在提及基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略時(shí)多強(qiáng)調(diào)財(cái)政能力或需求均等化。這主要在于，即便是強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化，也要通過財(cái)政能力均等化來實(shí)現(xiàn)。因此，基本公共服務(wù)均等化在提法上更具有戰(zhàn)略意義和政治意義，而財(cái)政能力均等化則具有政策意義和操作意義。不論在何種意義上，財(cái)政均等化是基本公共服務(wù)均等化的手段。例如，在加拿大憲法中，均等化概念是非常原則性和一般性的，它主要體現(xiàn)的是憲法承諾。加拿大憲法承諾聯(lián)邦政府確保各省財(cái)政均等化。居民福祉平等、機(jī)會(huì)均等和基本公共服務(wù)的可及性是均等化的目標(biāo)，而省級(jí)財(cái)政均等化才是手段。均等化并不是直接把居民個(gè)人放在平等的財(cái)政地位上，而是把省政府放在更平等的財(cái)政地位上，賦予省政府具有均等提供基本公共服務(wù)的財(cái)政能力。加拿大主要是通過建立省級(jí)政府財(cái)政支出能力均等化來為所有居民提供品質(zhì)適度的基本公共服務(wù)。再如澳大利亞，雖然它的基本公共服務(wù)供給情況比加拿大略微復(fù)雜，但政府的轉(zhuǎn)移支付辦法基于聯(lián)邦基金委員會(huì)提供的建議，其核心原則是：“如果每個(gè)州從自己的稅收來源獲得相同的財(cái)政收入和承擔(dān)相同的事務(wù)，并且效率一樣，每一個(gè)州就必須與其它州一樣，被賦予提供相同標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力”。其他發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)定和做法也都大同小異。
因此，“十二五”時(shí)期，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化，必須強(qiáng)化改革和完善財(cái)政體制的作用，加大改革和完善財(cái)政體制的力度。這也是黨的十六屆五中全會(huì)以來包括十七屆五中全會(huì)在內(nèi)的一貫思想和理念。
使基本公共服務(wù)均等化在更大程度上成為中央政府的宏觀調(diào)控政策
宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是中央政府行使的職能，其實(shí)，也可以把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為中央政府在公共和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的宏觀調(diào)控手段，以解決地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和社會(huì)差別等重大問題。
（一）基本公共服務(wù)均等化首先是中央政府的政策
像中國(guó)這樣一個(gè)有五級(jí)政權(quán)的國(guó)家，劃分各級(jí)政權(quán)在公共服務(wù)供給中的角色尤為困難。理順政府間的關(guān)系是個(gè)大問題。“十一五”期間各地積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化或者基本公共服務(wù)中的某一個(gè)具體項(xiàng)目，如人人享有基本醫(yī)療等，鼓勵(lì)地方政府關(guān)注民生，這都是值得稱贊的。但是，中央政府有關(guān)部門應(yīng)該考慮這種由地方政府各自為戰(zhàn)所導(dǎo)致的地方社會(huì)發(fā)展不平衡及其對(duì)全局發(fā)展帶來的深遠(yuǎn)影響。也正是在這個(gè)意義上，要特別強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化實(shí)施過程中的中央政府的角色和作用。
目前我國(guó)形成非對(duì)稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政收入和支出占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各級(jí)政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)救助、社會(huì)福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明，中央政府有關(guān)政策文件在涉及政府間關(guān)系問題上過于模糊，不利于政策實(shí)施?，F(xiàn)在的基本情況是，上級(jí)政府把財(cái)權(quán)和財(cái)力的重心往自己的層級(jí)中提升，把事權(quán)和責(zé)任的重心往下面的層級(jí)轉(zhuǎn)移，結(jié)果造成中央政府在分稅制后，自然要提高中央占整個(gè)財(cái)力分配的比重，來履行中央政府轉(zhuǎn)移支付、支持中西部、農(nóng)村地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的職能；省級(jí)和市級(jí)財(cái)政作為地方財(cái)政的上一級(jí)政府，也往往著力提高自己在財(cái)政分配中的比重，最終苦了基層財(cái)政，主要是縣鄉(xiāng)財(cái)政。而縣鄉(xiāng)政府往往是基本公共服務(wù)的直接提供者。特別需要指出的是，政府缺乏在農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，且各地差別巨大，在認(rèn)可各地自行解決各自問題的前提下，其結(jié)果只能是造成更大的不均等。
另外，我國(guó)業(yè)已形成的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，由于標(biāo)準(zhǔn)不明，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏可靠的核算依據(jù)，轉(zhuǎn)移支付形式過多，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付管理分散，具有財(cái)政能力均等化意義的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理，作用不明顯，建立在中央與地方事權(quán)劃分不清基礎(chǔ)上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)分配依據(jù)，種類繁多，在整個(gè)中央轉(zhuǎn)移支付中的比重偏大，申報(bào)方式隨意，分配方式不規(guī)范，加上省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后，很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至造成大量資源浪費(fèi)。
（二）均等化是國(guó)家確保統(tǒng)一和國(guó)家安全的手段
以加拿大為例，通過實(shí)行均等化制度來確保聯(lián)邦國(guó)家的統(tǒng)一。按照有關(guān)法律，加拿大10個(gè)省級(jí)政府要各自承擔(dān)省內(nèi)的教育、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等基本公共服務(wù)的供給。20世紀(jì) 30年代世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條后，導(dǎo)致加拿大一些省份陷入財(cái)政困境，沒有足夠的稅源來確保法定的基本公共服務(wù)供給，特別是一些工業(yè)欠發(fā)達(dá)省份根本就沒有能力提供與發(fā)達(dá)省份相同的法定基本公共服務(wù)。于是，欠發(fā)達(dá)省份只好求助于聯(lián)邦政府。為了幫助這些省份，加拿大政府于 1937年建立了處理各省關(guān)系的委員會(huì)。該委員會(huì)成立后，便在全國(guó)各地，甚至在一些小城鎮(zhèn)開展聽證活動(dòng)，廣泛聽取包括利益相關(guān)者在內(nèi)的全體社會(huì)成員的意見，并在聯(lián)邦政府設(shè)立國(guó)家協(xié)調(diào)基金，對(duì)那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務(wù)的省份給予財(cái)政援助。這是加拿大最早的均等化嘗試。第二次世界大戰(zhàn)后，加拿大聯(lián)邦政府的均等化措施越來越正規(guī)化、制度化，聯(lián)邦政府于 1957年建立了財(cái)政均等化項(xiàng)目，1982年將其納入憲法。按照加拿大人的理解，他們生活在一個(gè)具有憲法意義的聯(lián)邦制國(guó)家，均等化是聯(lián)邦政府確保每個(gè)省有能力提供基本公共服務(wù)的工具。
加拿大的案例也啟示中國(guó)，我們是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和社會(huì)差別問題突出，中央政府應(yīng)在這些領(lǐng)域發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，并使地方政府在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮供給主體作用，同時(shí)，也要發(fā)揮中央政府的協(xié)調(diào)作用。與地方政府政策比較，中央政府的政策更具戰(zhàn)略性、全局性和長(zhǎng)期性。以地方政府為主體的促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化主要還是落腳在個(gè)體的公平發(fā)展上，而以中央政府為主體的基本公共服務(wù)均等化政策則落腳在城鄉(xiāng)和地區(qū)公平發(fā)展上。必須發(fā)揮中央在跨省或跨地區(qū)中的重要作用，確保國(guó)家利益項(xiàng)目得到保護(hù)和優(yōu)先領(lǐng)域得到重視。
在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中及早解決公平與效率的關(guān)系
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，各國(guó)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中并非一帆風(fēng)順，遇到了不少問題，有些值得我們借鑒，其中之一就是如何處理公平與效率的關(guān)系。
（一）均等化是一把雙刃劍
回顧歷史，均等化原則自產(chǎn)生之日就存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，在這種制度安排中，平等會(huì)被效率低下抵消，它在人們之間均等了基本公共服務(wù)的質(zhì)量，卻減少了人們對(duì)富裕追求的內(nèi)在動(dòng)力。也有人認(rèn)為，均等化的理念是比較容易理解的，但實(shí)現(xiàn)這個(gè)理念的機(jī)制卻不太容易建立。事實(shí)上，由于財(cái)政收入來源計(jì)算等技術(shù)問題，均等化在加拿大的實(shí)施并不順利，在一些省份的運(yùn)行也不平衡，甚至一些發(fā)達(dá)省份抱怨受到了欠發(fā)達(dá)省份的盤剝。也有人把基本公共服務(wù)均等化作為福利國(guó)家的特征之一，認(rèn)為實(shí)施均等化可能會(huì)給政府帶來巨大負(fù)擔(dān)，等等。
另外，從計(jì)算方式上來說，即便是在加拿大這樣的國(guó)家，計(jì)算各省的公共服務(wù)供給狀況，也缺乏必要的方法和數(shù)據(jù)，人們主要是依據(jù)各省的人均財(cái)政收入來確定均等化的。不過對(duì)此也有人提出異議，主張必須考慮各省的服務(wù)需求和服務(wù)成本，在此基礎(chǔ)上建立一套更科學(xué)的宏觀標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法。德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)也表明，試圖為全民提供基本生活的福利國(guó)家并不能在全國(guó)不同的區(qū)域建立完全相同的公共服務(wù)，財(cái)政均等化只能提供基本相似的公共服務(wù)。在國(guó)家均等化政策之外的不平等，只能依賴于地方的投入和發(fā)展項(xiàng)目。
（二）把提高公共部門效率放在重要位置
公共領(lǐng)域在中國(guó)是一個(gè)新領(lǐng)域，但在國(guó)際上已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史。圍繞著公共領(lǐng)域的作用和運(yùn)作方式，20世紀(jì)曾發(fā)生了一系列的爭(zhēng)論，進(jìn)行了一系列的探索，其核心是圍繞著公共部門的效率問題，尤其是曾有過對(duì)公共部門的規(guī)模和能力的批評(píng)。對(duì)于政府的批評(píng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是認(rèn)為公共部門太大，消耗太多資源。一些國(guó)家，如西班牙、意大利、德國(guó)和瑞典，甚至消減政府支出。歷史上，這些國(guó)家的公共部門的確較大。二是認(rèn)為政府介入的領(lǐng)域太多。面對(duì)這些批評(píng)，許多國(guó)家把公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給私人部門。三是認(rèn)為效率太低。這些批評(píng)在20世紀(jì)90年代后期開始退卻。人們對(duì)政府的角色大加贊賞，包括曾經(jīng)主張消減政府作用的世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織，也改變了他們的腔調(diào)。《1997年世界發(fā)展報(bào)告》強(qiáng)調(diào)了政府在公共服務(wù)供給中的作用，而不是一味地主張消減政府。
發(fā)達(dá)國(guó)家遇到的問題，將來我們也可能會(huì)遇到。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們?cè)?#8220;十二五”時(shí)期推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中深入思考和借鑒。通過推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)，完善社會(huì)治理體系。在基層層面上，是很難把公共服務(wù)與社會(huì)治理割裂開來的。減輕政府在公共領(lǐng)域負(fù)擔(dān)的和提高其服務(wù)效率的辦法之一是吸引社會(huì)組織參與公共服務(wù)體系建設(shè)。這些都需要未雨綢繆。 (來源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》)
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請(qǐng)
點(diǎn)擊舉報(bào)。
