近日，國家發(fā)展改革委宏觀經濟及有關立法考察團，對英國、德國、奧地利三國進行了訪問。代表團著重就宏觀經濟調控和有關保持經濟穩(wěn)定增長立法問題，與三國議會、政府部門、金融機構和研究單位廣泛交換和看法。
一、對中國經濟保持持續(xù)穩(wěn)定增長的看法
英國、德國和奧地利三國有關部門均認為，中國持續(xù)的高速增長舉世矚目。中國在世界經濟中的地位十分重要，能否保持經濟的穩(wěn)定增長，深為各國關注。德國經濟與勞動部官員表示，中國已取代日本成為德國在亞洲最大的貿易伙伴，中國經濟增長和貿易額擴大將使德國經濟受益。英國官員表示，作為歐洲國家中對華投資最大的國家，英國十分關注中國這次的宏觀調控，同時對通貨膨脹，能源短缺和人口快速增長等幾個問題也很關注。
英國英格蘭銀行首席經濟顧問談了對中國今后如何繼續(xù)保持經濟快速增長的看法。他認為，中國經濟之所以能夠保持長期的增長，與中國經濟發(fā)展目前所處的階段有關。中國實行改革開放的第一個十年，保持快速增長的驅動力主要靠解放農業(yè)生產力，第二個十年，保持快速增長的驅動力主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展?，F在正處在第三個十年，保持快速增長的驅動力應當是私營經濟的發(fā)展。中國未來十到二十年中，要保持經濟快速增長，本土一體化是很大的驅動力。中國過去占世界經濟比重小，現在完全不同，有本土經濟一體化和對外貿易增長兩個驅動力。但相比之下，內部驅動力更重要。政府的作用，就是推動本土經濟一體化進程，特別是從推動區(qū)域經濟協調發(fā)展的角度，考慮基礎設施建設的重點。中國大城市已經足夠多足夠大，再大就有問題了。中小城市有很大發(fā)展空間，發(fā)展小城鎮(zhèn)可能更有效。要重點加強中小城市的基礎設施建設，從而帶動經濟發(fā)展。
二、依法進行宏觀調控是市場經濟國家的普遍做法
三國有關部門一致認為，市場經濟條件下，市場應當發(fā)揮基礎性作用，但加強宏觀調控也是十分必要的。宏觀調控行為只有在法律的框架內才是合法有效的。宏觀調控與市場作用的界限需要有法律依據。宏觀調控的有效實施也需要各參與調控的主體、調控手段以及市場機制的配合和協調。這些都需要法律作出明確的規(guī)范。在市場主體多元化、國民經濟一體化條件下，也只有法律才能提供一個透明和可預期的制度安排，保證市場機制正常的發(fā)揮作用。
英國、德國及時根據經濟發(fā)展階段和增長狀況，以法律的形式對政府宏觀調控行為進行規(guī)范。
前聯邦德國于1967年制定的《經濟穩(wěn)定增長促進法》（The law for Promoting Stability and Growth），是市場經濟國家促進經濟穩(wěn)定增長具有里程碑意義的立法，統一規(guī)定了宏觀經濟調控的主體、目標、手段、程序以及法律責任制度，標志著有關促進經濟穩(wěn)定增長的立法從以往的分散性立法跨入綜合性立法。該法施行后，政府依法采取一系列調控措施，包括向企業(yè)訂貨，實行優(yōu)惠稅率，擴大政府投資等，對促進經濟狀況好轉，發(fā)揮了重要作用。時至今日，雖然德國經濟發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段發(fā)生了很大變化，但這部法律的精髓和確定的一些制度仍在實施，并繼續(xù)發(fā)揮重要作用。
英國于1988年制定的《財政穩(wěn)定法》（Code for Fiscal Stability），目的是促進財政政策的可信性和透明度。政府制定財政政策，必須遵守透明、公開和信用等原則。《財政穩(wěn)定法》的核心部分，是發(fā)布數據要獨立審核，保證財政預測數據的全面、可信。這是財政政策的基礎?！敦斦€(wěn)定法》明確設定了政府財政政策的中期目標和短期目標，與貨幣政策的關系以及相互間的協調。《財政穩(wěn)定法》中有兩項重要的財政法則：一是黃金法則，即政府舉債只用以投資而不是消費；二是可持續(xù)投資法則，即政府要使債務比例保持在合理水平。《財政穩(wěn)定法》涉及兩個目標，一是中期目標：健康的公共財政、稅收和公共支出，保證對各年齡段公民的公平性。二是短期 自動、穩(wěn)定的發(fā)揮作用。在經濟過熱時加稅，在經濟疲軟時減稅。英格蘭銀行有關負責人認為，總結英國過去二十年宏觀政策，最重要的一條經驗，就是要制定好中期戰(zhàn)略，目標要簡單明了，并要保持政策措施的長期性和穩(wěn)定性，給所有投資者和公眾以明確的預期，而不能朝令夕改，隨心所欲，否則會造成投資者不敢投資，消費者不敢消費，影響經濟持續(xù)增長。
- 德國穩(wěn)定增長法在當時及后來一個時期發(fā)揮了良好作用，但近幾年作用弱化，原因是：第一，歐洲統一市場后，最重要的宏觀調控手段--貨幣政策，已經上交歐洲銀行，作為一個國家而言在貨幣政策上不再有決策權。第二，從實踐看，法律所規(guī)定的在經濟不景氣時允許政府擴大財政赤字，在經濟景氣時縮小財政赤字的措施難以實施。主要是由于每屆政府都希望多出政績多辦事，并沒有做到在經濟景氣時削減和補足財政赤字，結果導致財政赤字總是十分龐大。第三，德國目前的經濟困難已不是周期性問題，而是結構性問題，如勞動力市場，這類結構問題不是穩(wěn)定增長法所能解決的。第四，經濟全球化后，一國經濟主要受國際市場油價、世界經濟增長和匯率的影響，穩(wěn)定增長法的作用必然受到限制。盡管如此，穩(wěn)定增長法涉及的一些問題始終是要面對的。首先，政府應當扮演什么角色，什么應該交給市場，哪些政府堅決不能做。其次，如何構建信息基礎，需要什么協調機制，需要哪些調控手段。再者，究竟哪些政策最有效，財政政策還是貨幣政策。最后，政府采取調控手段應當符合哪些條件和程序，以防止政策被濫用。穩(wěn)定增長法的實施，實際上給了政府更加靈活的地位和作用。
德方從實施穩(wěn)定增長法的實踐，提出以下觀點和建議：
一是貨幣政策不僅應當控制通貨膨脹，也要能夠促進經濟增長。德國央行以至歐洲央行都是獨立的，政府不能向銀行下達指令。這種體制好處是政府不會濫用短期政策，但不足之處是把四個宏觀調控目標中的通貨膨脹指標突顯出來。
二是要把促進就業(yè)和社會穩(wěn)定作為重要目標。德國的穩(wěn)定增長法第一次通過法律規(guī)定公共部門要負責就業(yè)和穩(wěn)定，并把這項工作作為政府一項新職能，與配置資源和國民收入一次分配處于同等地位。
三是從國際收支平衡的角度確定宏觀經濟政策。匯率對一國宏觀經濟政策影響很大。在國際收支出現不平衡時，政府就需要相應擴大財政支出，而這樣會造成財政赤字增加。中央銀行需要知道其中有多少是由于經濟的周期性波動造成的，這對制定保持經濟穩(wěn)定增長的政策十分重要。
- 四是要保持適度的經濟增長率。在穩(wěn)定物價、充分就業(yè)、國際收支平衡和穩(wěn)定適度的增長率四個目標中，適度的經濟增長率是核心。但什么是適度，穩(wěn)定的增長率究竟是多少很難確定。從經濟學角度，成本和收益已決定了一個最佳增長率，但采取什么樣的政策達到這個目標十分關鍵，這也是穩(wěn)定增長法所要解決的。
五是立法要取得社會共識。在政府調節(jié)經濟周期的政策工具中，擴張政策與緊縮政策是不對稱的，增加支出，總是得人心的，相反，減少支出總會讓人不滿意。這對政治家而言，就可能丟失選票。執(zhí)政當局總希望讓大家高興，但這樣做成本很高。因此，一項法律不僅要得到經濟界認同，而且要在政界也應能夠順利通過。
六是尊重市場并保持政策的相對穩(wěn)定。政府干預應限定在個別領域，并且經濟政策不應與市場規(guī)律相悖，不能破壞市場信號，對所有人要平等適用。此外，政策應當保持相對穩(wěn)定，因為短期政策的波動，從長期看是非常有害的，特別是當經濟形勢總體向好的方向發(fā)展情況下，政府調控經濟的行動更要謹慎，要廣泛聽取社會公眾意見。
三、我國有關促進經濟穩(wěn)定增長立法需要把握的幾個問題
改革開放以來，我國在應對來自國內外各種風險和困難中，積累了在復雜條件下保持經濟穩(wěn)定增長的寶貴經驗。及時把這些經驗上升為促進經濟穩(wěn)定增長的法律是可行的，也是必要的，可以為政府在采取宏觀調控時提供法律依據。根據這三個國家提供的經驗，在立法中應當重點把握好宏觀調控的目標、手段、措施的啟動及實施程序幾方面。
第一，科學設定宏觀調控目標。宏觀調控目標，實際上是對政府宏觀調控范圍的界定，政府調控經濟的所有行為都要圍繞這些目標。同時，使各級政府、企業(yè)和社會公眾都能理解，取得共識。如德國《經濟穩(wěn)定增長促進法》第一條即規(guī)定，國家經濟調控的總體目標是，保持市場經濟體制下的總體經濟平衡，具體目標是：經濟持續(xù)適度增長，物價穩(wěn)定，高度就業(yè)和對外經濟平衡，也就是通常所稱的“魔術四角”。英國《財政穩(wěn)定法》確立的政府宏觀調控目標是，長期的經濟穩(wěn)定，高速穩(wěn)定的增長水平和就業(yè)水平，以及健康的公共財政。
第二，明確規(guī)定調控主體及其分工。調控主體及其職能的法定化，是宏觀調控的前提和依據。英國、德國有關立法中均明確規(guī)定了宏觀調控主體（如聯邦議會、財政部、經濟部、經濟平衡發(fā)展委員會、中央銀行和地方政府）職責范圍。要注重建立各調控主體之間的協調配合機制，這是保證調控效果的關鍵因素。比如中央銀行與政府部門的協作分工，中央政府與地方政府的職責分工。
第三，嚴格規(guī)范調控程序。宏觀調控依法進行，可以有效約束和規(guī)范宏觀調控措施的實施時機、步驟、方法和期限，保證宏觀調控行為的公平、公開，防止政府權力濫用。比如，德國《經濟穩(wěn)定增長促進法》規(guī)定，聯邦政府有向議會提交年度經濟報告的義務，同時，要求政府對專家委員會的意見作出答復；聯邦政府在決定對經濟衰退的補助性支出和超出計劃支出時，必須同時向議會作出說明；在經濟繁榮和經濟衰退時期，聯邦政府有權決定所得稅的增減，但增減稅的期限不得超過一年。
第四，統籌確定調控手段。國家計劃根據經濟發(fā)展階段和情況變化，適時提出宏觀調控的具體目標和要求。財政政策和貨幣政策的制定，主要依據國家計劃。在社會主義市場經濟的體制下，國家宏觀調控應當明確主要宏觀調控手段和各自的法律地位。健全宏觀調控各部門的信息共享機制。
