淺議中國社會(huì)保障現(xiàn)狀及模式的選擇
社會(huì)保障（Social Security）制度，指國家和社會(huì)依據(jù)一定法律和規(guī)定，通過國民收入的再分配，對社會(huì)成員的基本權(quán)利予以保障的一項(xiàng)重大社會(huì)政策。這一制度的建立與否，關(guān)系到一個(gè)國家社會(huì)安定，也是一國社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等綜合國力的反映。進(jìn)入新世紀(jì)，中國社會(huì)保障制度面臨著嚴(yán)峻的形勢，大量工人下崗，老齡人口增多等社會(huì)問題急待解決。如何建立一個(gè)完善的社會(huì)保障制度不僅對解決這些棘手的社會(huì)問題產(chǎn)生重要影響，而且還關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)高速增長。
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度 再分配 綜合國力 中國經(jīng)濟(jì)
一、 中國社會(huì)保障現(xiàn)狀
（一）各界政府歷來重視保障制度的建立
中國是社會(huì)主義國家，各界政府歷來重視社會(huì)保障制度的建立。這個(gè)過程大致經(jīng)歷了三個(gè)重大階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動(dòng)保障條例》，實(shí)施了職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等制度，標(biāo)志著社會(huì)保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國政府建立起了較為完善失業(yè)的保障制度。進(jìn)入90年代，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會(huì)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)發(fā)放制度，并進(jìn)一步推進(jìn)了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保障制度的政策。這是第三個(gè)階段標(biāo)志著中國社會(huì)主義保障制度的最終建立。
（二）社會(huì)保障制度改革力度不斷加大
與社會(huì)保障制度建立相同，社會(huì)保障制度的改革也經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是1978年以前的傳統(tǒng)體制階段，也就是社會(huì)保障制度初步建立時(shí)期，即從無到有的政策。二是80年代中期至90年代中期的社會(huì)統(tǒng)籌階段。主是要打破“大鍋飯”、“政府一攬子”的保障模式，即改變傳統(tǒng)的以國家和企業(yè)為支付載體及采取現(xiàn)收現(xiàn)付等加大國家企業(yè)負(fù)擔(dān)的不合理作法。建立了“以支定收，略存節(jié)余”的原則，在國家養(yǎng)老金，職工福利，社會(huì)部門統(tǒng)一管理的模式。也就是社會(huì)統(tǒng)籌制度。三是90年代中期以來的“社會(huì)統(tǒng)籌或個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度。這個(gè)階段是結(jié)合在80年代中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)情況建立的模式。
（三）社會(huì)保障體系運(yùn)行良好
隨著90年代中期以來“統(tǒng)賬結(jié)合”的確立，中國社會(huì)保障體系逐漸納入一個(gè)良性軌道，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。其一，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度確保企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額的發(fā)放。從1998年至2000年，全國共支付養(yǎng)老金4000億元，當(dāng)期按時(shí)足額發(fā)放率高于98%，同時(shí)補(bǔ)發(fā)以前年度拖欠的養(yǎng)老金170多億元。其二，社會(huì)保障制度的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。截至1999年，在中國社會(huì)保障體系下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)從1998年底的1.12億人擴(kuò)展到目前的1.29億人，失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)也由0.8億人擴(kuò)展到1億人。每月領(lǐng)取失業(yè)的保險(xiǎn)金人數(shù)也從70萬人上升至128萬人。全國600多個(gè)城市普遍建立了居民最低生活保障制度，先后有300多萬城市低收入居民得到幫助。其三，社會(huì)保障水平逐步提高。中國政府在1999年，將國有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)金和城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高30%以及將企業(yè)離、退休人員養(yǎng)老金水平提高了15%。其四社會(huì)保障籌資渠道進(jìn)一步拓寬。在1999年征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比1998年增長26%，征收的從業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)增長75%。各級(jí)政府也加大向社會(huì)保障投入力度，僅1998年就投入100多億，1999年又翻了一番。
（四）中國社會(huì)保障任重道遠(yuǎn)
不可否認(rèn)，中國社會(huì)保障建議已取得了一系例成就，但這并等于已經(jīng)了建立一個(gè)徹底完善的制度?；谥袊緡椋晟粕鐣?huì)保障還需要解決許多問題，這其中主要包括6個(gè)方面：
一、人口與就業(yè)。中國人口已突破13億，人口基數(shù)巨大，年新增人口突破千萬，人口和就業(yè)不僅嚴(yán)重阻礙中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，而且給社會(huì)保障帶來了巨大挑戰(zhàn)。就業(yè)是社會(huì)保障的基礎(chǔ)，眾所周知，中國在1999年，下崗職工達(dá)1050萬，給社會(huì)保障提供許多無法暫付解決難題。
二是農(nóng)民問題。中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?/span>70%，雖然在近幾年來，民工大量注入城鎮(zhèn)，這一方向有利于加快城市化進(jìn)程，另一方面也有利于社會(huì)保障體系納入農(nóng)民工群體。但是還有占總?cè)丝诘?/span>2/3的農(nóng)民無法享受社會(huì)保障制度。這一問題隨著農(nóng)民收入逐年下降也日顯突出。
三、人口老齡化，人口老齡化導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出，也是導(dǎo)致傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付制度的主要因素。1999年2月20日，中國正式進(jìn)入老年型社會(huì)，隨著計(jì)劃生育政策的出臺(tái)和推廣，“四老一小”家庭逐漸增多，預(yù)計(jì)到2050年中國人口老齡化比世界更為嚴(yán)重。
四、區(qū)域差別。中國地域?qū)拸V，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，就以城鎮(zhèn)職工最低收入保障為例，東西部差別達(dá)一倍之多。區(qū)域間收入水平，消費(fèi)水平以及社會(huì)管理等水平差距懸殊。這也是建立公平、高效的社會(huì)保障制度所必須考慮的。
五、負(fù)擔(dān)問題。由于受傳統(tǒng)體制的影響，維護(hù)社會(huì)保障制度運(yùn)行的費(fèi)用（資金）都由國家或企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)。受國有企業(yè)整體效益下滑及政府其它支出增大影響，資金危機(jī)的問題不可避免的出現(xiàn)。由于沒有一個(gè)完善的社會(huì)性的社會(huì)保障體系，政府和企業(yè)只能陷入惡性循環(huán)即年年投入，年年不足額，最后形成最大財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)對中國10大城市508家企業(yè)調(diào)查顯示，國有企業(yè)和國有控股企業(yè)保險(xiǎn)福利費(fèi)用支出占工資的比例為57。66%和50。33%，這一數(shù)據(jù)還在不斷提高。而同期歐美發(fā)達(dá)國家的比例是25%。
六、個(gè)人賬戶中收入的不透明性。進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以來， 工人個(gè)人收入來源形式趨向多元化，許多收入無法明確計(jì)量，其對社會(huì)保障體系產(chǎn)生兩個(gè)重要影響。其一，養(yǎng)老金計(jì)提失實(shí)。突出表現(xiàn)在許多職工在退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金比在職工資下降50%-70%。其二，保障基金的提取漏洞較大。即在基金收繳中不能按收實(shí)繳，比實(shí)際工資少提或漏提。
二、 存在問題
（一）基金收不抵支，財(cái)務(wù)危機(jī).（這一問題在第一節(jié)小四部分中以論述）
（二）國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。（這一問題在第一節(jié)小四部分中以論述）
（三）運(yùn)行不規(guī)范。主要體現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的不規(guī)范。大量企事業(yè)單位非法占用和挪用保險(xiǎn)基金，造成屢屢出現(xiàn)減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金和最低生活保障金的事件。缺乏一個(gè)有效的中間機(jī)構(gòu)來對基金的使用和管理進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，在國家和企業(yè)之間、中央政府和地方政府之間對社會(huì)保障的責(zé)任劃分也不明確，經(jīng)常出現(xiàn)“扯皮”現(xiàn)象。
（四）國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策。幾年來中國采取積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了很大的效果，但是其中一些如公務(wù)員三次加薪政策，又違背了社會(huì)保障的共勻性，即一方不斷提高，另一方卻無法得到。
三、社會(huì)保障體系建立過程中應(yīng)解決的問題
（一）會(huì)保障基金的籌措。
這一節(jié)主要包括社會(huì)保障基金缺口的彌補(bǔ)和籌集方式的選擇兩方面內(nèi)容。
(1)缺口的彌補(bǔ)?；鹑笨谑俏覈鐣?huì)保障運(yùn)行中最大的危機(jī)。僅養(yǎng)老基金一項(xiàng)，目前已達(dá)到2900億元，年缺口還以400億元增加，雖然中國政府已出臺(tái)了一系列如“兩個(gè)確定”等財(cái)貿(mào)來減少缺口，可由于種種原因，收效并不理想。進(jìn)一步導(dǎo)致了基金財(cái)政危機(jī)，收不抵支的現(xiàn)象正在加劇。估計(jì)到2004年，各項(xiàng)基金的缺口達(dá)4500億元。解決這種危機(jī)一方面需要加大政府支出（可中國政府又面臨僧多粥的困境），另一方還應(yīng)從根本上制定措施來堵缺口，分減政府的負(fù)擔(dān)，這主要包括以下幾內(nèi)容：
一、控制退休金的“短齡發(fā)放”（即早退和內(nèi)退），甚至可延長退休年齡，
二，嚴(yán)格審核事業(yè)單位繳費(fèi)工資和計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的基數(shù)。
三，加大力度查核工資外收入，加大保障基金的收繳數(shù)。
四，退休人員待遇問題可以盡量維持一個(gè)可以接受的水平。
五，規(guī)范各種基金的發(fā)放制度，杜絕“尋租”等現(xiàn)象發(fā)生。
六，多渠道的籌集基金。
（2）資金的籌集。 社會(huì)保障資金來源有4個(gè)渠道：政府、雇主、雇員和基金運(yùn)營收入。政府負(fù)擔(dān)的費(fèi)用（經(jīng)常性支出）不應(yīng)超過總費(fèi)用的30%。政府負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，經(jīng)常性支出以稅收方式征集；制度轉(zhuǎn)軌費(fèi)用支出采取減持國有股和發(fā)行國債等方式籌集。雇住，雇員負(fù)擔(dān)的費(fèi)用按工資的一定比例繳費(fèi)，雇主負(fù)擔(dān)的總比例目標(biāo)控制在工資總額的25%?；鹜顿Y運(yùn)營收入應(yīng)在費(fèi)用負(fù)擔(dān)中不低于10%。
（二）減輕政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)。這一節(jié)內(nèi)容再文中已多次論述，這里不在贅述。
（三）規(guī)范化的管理。一、基金的管理。社會(huì)保障基金屬于社會(huì)性公共資金，目標(biāo)是由社會(huì)自制性機(jī)構(gòu)組織管理，避免各級(jí)政府及任何機(jī)構(gòu)對社會(huì)保障基金的影響和干預(yù)。建議在中央、省、市各級(jí)成立社會(huì)保障基金理事會(huì)，理事會(huì)成員由政府、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)各界代表產(chǎn)生，勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)人為理事會(huì)法定當(dāng)然理事。社會(huì)保障基金理事會(huì)下設(shè)社會(huì)保障基金管理中心，具體負(fù)責(zé)基金的統(tǒng)一管理。二、管理體制的建立。社會(huì)保障行政管理由各級(jí)政府勞動(dòng)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。主要職能是，法律、法規(guī)研究指定、審核、確認(rèn)、監(jiān)控社會(huì)保障事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。同時(shí)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以由各級(jí)政府、企業(yè)、工會(huì)、專家和學(xué)者組成，定期檢查和公開社會(huì)保障基金籌集、使用情況，使社會(huì)保障的運(yùn)行過程走向科學(xué)化和高透明度。
（四）加強(qiáng)法制建設(shè)。
國務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了一些有關(guān)社會(huì)保障的行政法規(guī)和規(guī)章，如《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，《城市居民最低生活保障條例》，《社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例》等，要依法管理社會(huì)保障工作。有些地方不按規(guī)定向國有企業(yè)以外的企業(yè)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對欠繳戶追繳不嚴(yán)。要加大執(zhí)法力度。要進(jìn)一步加快社會(huì)保障立法進(jìn)程，將社會(huì)保障體系建設(shè)納入法制化的軌道。
四、 中國社會(huì)保障的發(fā)展方向
（一）建立完善的社會(huì)保障制度應(yīng)考慮的因素
中國未來社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì)上，首先和必須考慮的是以中國國情為出發(fā)點(diǎn)，其中有六個(gè)因素必須考慮
,1、人口問題。中國人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)是較長期內(nèi)的首要任務(wù)。所以在建立社會(huì)保障體系是也以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)。
2、中國地域的差異性。包括社會(huì)生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異。也就要求社會(huì)保障制度的靈活性和多元化，切忌“一刀切”模式的出現(xiàn)。
3、農(nóng)村勞動(dòng)力城市化進(jìn)程?？紤]到農(nóng)民工不斷涌入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實(shí)及這個(gè)進(jìn)程的連續(xù)性，就對中國以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度提出了一個(gè)保障范圍應(yīng)更加開放、廣泛的要求。
4、維護(hù)社會(huì)保障整個(gè)體系的統(tǒng)一和完整性。一個(gè)完整的社會(huì)保障體系包含養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等多方面內(nèi)容。必須維持各個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一性，不能厚彼薄此。
5、大量剩余勞動(dòng)力和高失業(yè)問題。把握當(dāng)前和潛在剩余勞動(dòng)力和失業(yè)率將是社會(huì)保障制度建立最重要的依據(jù)。
6、宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境。中國連續(xù)幾年的積極財(cái)政政策取得驕人成績，同時(shí)國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組和國有企業(yè)改革也將為社會(huì)保障體系的建立提供一個(gè)良好平臺(tái)。
（二）社會(huì)保障制度的目標(biāo)及模式選擇。
眾所周知，社會(huì)保障的根本出發(fā)點(diǎn)是化解和降低人們在經(jīng)濟(jì)生活中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)國際慣例，其主要針對失業(yè)、養(yǎng)老、疾病、工傷、生育、及貧困等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供社會(huì)安全保障功能。根據(jù)實(shí)際狀況，可以將中國社會(huì)保障目標(biāo)的基本原則歸納為“注重激勵(lì)、高積累率和有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革。”不難看出，這個(gè)目標(biāo)是以改革為主線，注重經(jīng)濟(jì)效率，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，通過引進(jìn)個(gè)人帳戶制度，分流國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)。從理論上講，這符合中國國情和適應(yīng)國際潮流。但在實(shí)際操作中顯示，這個(gè)目標(biāo)側(cè)重了經(jīng)濟(jì)性，忽視了社會(huì)性。主要問題在于中國當(dāng)前個(gè)人帳戶的不透明性，戶外和隱性收入無法計(jì)量，社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口巨大。所以當(dāng)前中國社會(huì)保障建立目標(biāo)更應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)。
由于受經(jīng)濟(jì)學(xué)思想影響，社會(huì)保障模式的選擇往往關(guān)注減輕貧困、穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。歷史上也就形成兩種基本模式為世界大多數(shù)國家接受。其中，一種是以德國俾斯麥為代表的社會(huì)主導(dǎo)性的社會(huì)保障模式，另一種是英國貝佛里奇設(shè)計(jì)的國家主導(dǎo)性的社會(huì)保障模式。見表3—1
俾斯麥模式 貝佛里奇模式
管理者 政府直接管理 社會(huì)共同參與
基金管理 納入政府預(yù)算，財(cái)政撥款 基金獨(dú)立核算、獨(dú)立管理
制度類型 普惠制 選擇制
資金籌集 稅收 繳費(fèi)
經(jīng)辦機(jī)構(gòu) 政府公共機(jī)構(gòu) 社會(huì)自治管理機(jī)構(gòu)
以中國國情出發(fā)，以上兩種模式都過于強(qiáng)調(diào)國家或社會(huì)的單方面作用，不適合中國采用，中國更實(shí)用由傳統(tǒng)政府主導(dǎo)性轉(zhuǎn)向政府參與社會(huì)自制型。但在具體操作中可以適當(dāng)提高政府或社會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”作用，如城市最低生活保障金和失業(yè)仍由政府主導(dǎo)，養(yǎng)老、人身保險(xiǎn)等項(xiàng)目可更多的由社會(huì)主辦?？傊瑹o論任何模式的設(shè)計(jì)的根本出發(fā)點(diǎn)必須服從增加社會(huì)收入，加強(qiáng)社會(huì)安定及刺激經(jīng)濟(jì)增長等要求。同時(shí)必須解決保障對象范圍覆蓋中國全體公民，保障項(xiàng)目能夠防范人們遇到的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障水平能夠充分滿足基本生活的需要。
總之，如何建立中國社會(huì)保障制度是一項(xiàng)長期、艱巨的任務(wù)，這將關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)能否再一次騰飛等諸多方面。
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