由于歷史的原因，河南省地級市市轄區(qū)設(shè)立不盡合理。河南省絕大多數(shù)地級市是通過切塊設(shè)市的模式建立的，其市轄區(qū)就是地區(qū)行政公署駐地或某個縣城，地域空間狹小。計劃經(jīng)濟(jì)時期，為保證大中城市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，許多大中城市設(shè)有郊區(qū)，而且傳統(tǒng)的設(shè)區(qū)模式一般是城區(qū)和郊區(qū)分治，將城區(qū)分設(shè)一個或幾個市轄區(qū)，城區(qū)的四周劃為郊區(qū)。
1987年以前，河南省除許昌、漯河、濮陽、三門峽4市僅有1個市轄區(qū)外，其余8個地級市均設(shè)立有郊區(qū)，郊區(qū)以封閉或半封閉的形式包圍城區(qū)。同時，由于國家對市轄區(qū)缺乏規(guī)范管理，導(dǎo)致市轄區(qū)設(shè)置比較隨意。
在1985年國家以法規(guī)的形式將市轄區(qū)設(shè)立、撤銷的審批納入國務(wù)院管理的范疇以前，市轄區(qū)的設(shè)置不需經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。
1955年6月9日國務(wù)院頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定：“市轄區(qū)和鎮(zhèn)的設(shè)置和變更由省人民委員會、自治區(qū)自治機(jī)關(guān)自行決定”。依此，一個市設(shè)多少個市轄區(qū)，市轄區(qū)的面積多大，均由各省自己確定。這就使得河南省有的城市市轄區(qū)設(shè)得過多，有的城市設(shè)得偏少，有些人口規(guī)模相近的城市，市轄區(qū)的數(shù)量相差一倍以上。
由于缺乏統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，市轄區(qū)間人口和區(qū)域規(guī)模相差較大，全省市轄區(qū)中人口規(guī)模最大的金水區(qū)有87.8萬人，最小的平頂山市石龍區(qū)僅5.35萬人；濮陽、許昌、三門峽、駐馬店、周口等只有1個市轄區(qū)，中心城區(qū)發(fā)展空間狹?。话碴?、新鄉(xiāng)、濮陽、許昌等市“市縣同城”，城市發(fā)展多頭管理，管理成本高，協(xié)調(diào)難度大；安陽、新鄉(xiāng)、許昌、三門峽等市“縣包圍市”，限制了城市向外擴(kuò)張；在一個礦點(diǎn)設(shè)一個區(qū)（石龍區(qū)、上街區(qū)、吉利區(qū)），形成“飛區(qū)”，所有這些給城市規(guī)劃、建設(shè)和管理帶來相當(dāng)大的困難。
城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，使城市內(nèi)部及市轄區(qū)和周圍郊縣的矛盾日益突出。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革的不斷深入，河南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)漸趨活躍，工業(yè)化、城市化進(jìn)程日益加快，農(nóng)村大量富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域的人口、資源、經(jīng)濟(jì)活動等向城市聚集，城鎮(zhèn)人口大幅度增加，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大。
據(jù)統(tǒng)計，1978－2004年，河南省城鎮(zhèn)人口增加了1846萬人，其中中心城市人口增長速度是城鎮(zhèn)人口平均增長速度的一倍以上。河南省地級市中心城區(qū)普遍較小，城市人口的大量增加和城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，城市發(fā)展空間基本飽和，人口過密的狀況逐漸嚴(yán)重，居民生活質(zhì)量明顯下降。同時，由于各行政區(qū)謀求本行政單元內(nèi)利益的最大化，中心城市空間擴(kuò)張受到郊區(qū)和周邊縣（市）的限制，協(xié)調(diào)城區(qū)、郊區(qū)和周邊縣（市）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展的成本很大，兩者的摩擦和矛盾逐漸增加。
運(yùn)用行政力量，調(diào)整行政區(qū)劃是解決上述城市發(fā)展問題的有效手段之一。解決城市發(fā)展問題既可用經(jīng)濟(jì)的手段，也可用行政的力量。我國是單一制國家，目前市場發(fā)育尚不健全，通過協(xié)商機(jī)制解決各行政區(qū)間矛盾的難度很大，而運(yùn)用行政手段，將有矛盾的縣級單元納入具有等級劃分的行政區(qū)劃體系中，通過自上而下的管理，可以迅速地解決城市發(fā)展中的一些問題。
從河南省的情況看，中心城市的空間擴(kuò)張大都采用行政區(qū)劃調(diào)整的辦法。改革市轄區(qū)設(shè)立模式，調(diào)整市轄區(qū)區(qū)域面積，優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)，成為20世紀(jì)80年代以來河南省行政區(qū)劃調(diào)整的熱點(diǎn)。
