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政企關(guān)系是影響輪船招商局近代發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，也是招商局史研究繞不開的重要話題。晚清以迄民國，輪船招商局與歷屆政府的關(guān)系變化較大。從晚清的“官商合辦”與“官督商辦”，至清末民初的“商辦”，再到國民政府時期終被“國營”，招商局經(jīng)營機制發(fā)生了巨大變化。值得注意的是，后面兩種企業(yè)機制之間轉(zhuǎn)換體現(xiàn)的官商關(guān)系，在招商局史上的影響絕不亞于晚清時期圍繞該局的官商之爭。而關(guān)于招商局史的研究，歷來重晚清輕民國，對于輪船招商局在民國時期的改制雖有所關(guān)注，但尚有進行深入討論，尤其是進行“說理”的必要，而且一些歷史細節(jié)也有進一步發(fā)掘的余地。有鑒于此，本文擬聚焦20世紀(jì)20—30年代招商局應(yīng)對北洋和國民政府干涉的幾個案例，對該局在這一時期的處境、應(yīng)變與結(jié)局再加窺探，以期加深對于近代政企關(guān)系、官商關(guān)系的認(rèn)識。

以往關(guān)于招商局史的研究，同中國近代史其他議題一樣，多主“說禮”性考察，即強調(diào)對歷史主客體功能與效果的政治學(xué)分析。拙文則擬在進一步細化相關(guān)歷史情節(jié)的基礎(chǔ)上，從“合作博弈”與“非合作博弈”的視角加以解讀，期能提升相關(guān)研究的“說理”性。成效如何，不敢自持，尚祈專家教正。

一、招商局抵制北洋政府“查辦”

從晚清郵傳部到民國交通部，輪船招商局的主管部門雖然有所更易，但其干涉與控制該局的企圖則前后相繼。晚清郵傳部強行要求招商局實行“商辦隸部”，激起該局股東與社會各界的普遍不滿。北洋政府成立后，交通部先于1912年介入招商局的內(nèi)部改制，意欲“收歸國有”，后又于1914年干涉招商局資產(chǎn)重組，但均未達到目的。進入1920年代，輪船招商局的內(nèi)部矛盾與外部效應(yīng)又招致交通部的干涉。其源起與局中一個重要人物有關(guān)，他就是傅宗耀。

傅宗耀（即傅筱庵，浙江鎮(zhèn)海人）長期壟斷招商局的五金供應(yīng)，兼做其他生意，還擔(dān)任過洋行買辦，在上海頗有影響。傅宗耀是招商局的實權(quán)人物之一，但也有不少反對者，其中主要的對手就是盛宣懷族人所組成的盛氏集團。在1921年5月28日舉行的第47屆股東大會上，股東派系矛盾再次爆發(fā)，會場一度失控。選舉結(jié)果為傅宗耀落選董事之職，于是他唆使他人向租界會審公廨提起控訴，要求判定此次會議通過的議案及選舉結(jié)果無效。后者居然受理，且支持這一請求，并“判定”招商局“暫仍由老董事?lián)温殑?wù)”。結(jié)果引發(fā)招商局多數(shù)股東以及董事會的強烈不滿，咸認(rèn)為租界此舉不僅破壞中國法律，而且有損國家主權(quán)與政府治權(quán)，所以要求政府介入，進行“嚴(yán)重交涉”，“以保主權(quán)，而維商業(yè)”。北洋政府極為關(guān)注，并派員赴滬調(diào)查，但因事關(guān)租界，相關(guān)工作難以進行。后來，股東施肇曾、陶湘等出面調(diào)解，雙方息爭，舊董事傅宗耀等仍照舊任職，英、法兩租界公堂訟案取消。股東會選舉風(fēng)潮暫時平息了，但招商局內(nèi)對于傅宗耀的不滿情緒卻在滋長，一年之后矛盾再次爆發(fā)。

1922年秋間，部分招商局股東多次向交通部呈控該局董事會傅宗耀等草菅人命、敗壞航政、舞弊營私、侵占公產(chǎn)。此時，第一次直奉戰(zhàn)爭已經(jīng)結(jié)束，傅宗耀因與此前附和奉系的盧永祥、何豐林等交厚，受到掌控北洋政府的直系勢力的“追責(zé)”。交通總長高恩洪呈請總統(tǒng)黎元洪，對傅宗耀進行“查拿”，除了“政治錯誤”之外，“把持招商局航政”也是傅氏罪行之一，黎元洪同意了交通部的請求，命邵恒浚、張福運、殷泰初三人“前往切實查明，呈候核辦”。于是，“查人”發(fā)展為“查企”，引發(fā)了招商局的又一次風(fēng)潮。

奉命之后的邵恒浚等人抵滬后即著手調(diào)查。在傅宗耀的策動下，招商局股東起而抵制，一部分以“事出非常，關(guān)系公司安危大局”為由，發(fā)起組織股東維持會。該會致函招商局董事會，聲明“本局為完全商辦公司，不受官廳非法處分，官廳實無干涉之理由”；即使真正股東，查知本局實有弊端，亦應(yīng)自行聯(lián)合，申請徹查，“不應(yīng)以非股東而干與局內(nèi)之事”，否則“此端一開，始則查辦，繼而干預(yù)，終且沒收，引狼入室，為虎作倀，將我股東數(shù)千萬血本攫奪而去，誰司其咎”？所以，“本股東等今日集議，僉以此次官廳查辦毫無理由，萬難承認(rèn)”。股東維持會還不忘對董事會進行警告：“貴會董事為股東代表，近來各省裝兵運械，動輒扣用局輪，不付運費，視本局與國有鐵路相等。貴會職責(zé)所在，不能盡力為股東爭持，已屬有負(fù)委托。若再圖保持祿位……輕允官廳非法查辦，將來或派官督，或收國有，陷本局于萬劫不復(fù)之地，則貴董事等豈能任此重咎哉？須知官廳無緝拿商辦公司董事之權(quán)，股東有撤銷本局原舉董事之柄，何得何失，孰去孰從，惟貴董事圖之?！?/p>

同時，該維持會向全體股東及全國商界發(fā)表的《宣言書》指出：“本局完全為商辦公司，非官吏所能違法侵害。就令有關(guān)民、刑被控嫌疑，亦應(yīng)按照《公司條例》，及民刑現(xiàn)行各律，執(zhí)行手續(xù)，循序依法處理，豈有不問受理管轄權(quán)之合法與否、控告權(quán)之及格與否、證據(jù)與理由充分與否，貿(mào)然即行查辦其公司，且先逮捕其職員之理？此為專制時代暴君污吏所不敢出。”而交通總長高恩洪“以民國公仆，悍然肆無忌憚至此，此而可忍，則中國無論何種商辦公司，官廳可據(jù)不知誰何者出面一控，破裂之而有余，凡我商界寧不人人自?！?，所以，維持會“為本局計，為全國商辦公司計，不能忍受交部此種舉動，應(yīng)即公電府院，聲請撤銷該部查辦職員，以杜官侵商業(yè)之害”。

著名實業(yè)家張謇等人亦列名股東維持會，并領(lǐng)銜向相關(guān)政要以及政府重要部門發(fā)電，譴責(zé)交通部的行為，例如其中一電這樣寫道：

試問交部所據(jù)呈控者是否真正招商局股東？有股權(quán)若干？所謂草菅人命何年月日？何事何證？所指舞弊何款？占產(chǎn)何地？既尚未查明，何以即信其為情罪重大？既請派員查辦，何以即與先行拿交法庭？似此舉動，其為有意破壞商業(yè)、朦蔽府院，顯而易見。且查本局為完全商辦公司，非官吏所可違法蹂躪。即有關(guān)涉民刑被控嫌疑，亦應(yīng)按照法定手續(xù)，循序處理。股東等非敢無故反對命令，特以公司為千百萬血本所關(guān)，股東身家性命所托，礙難坐視交部當(dāng)局非法干涉。伏祈大總統(tǒng)收回前項查辦命令，撤該部呈派各員，以杜官吏恃勢違法之漸，而安商辦航業(yè)之常。

張謇本人對此事的參與程度如何，尚未找到確切證據(jù)，但列名招商局股東維持會通告，為招商局聲辯，應(yīng)該是符合他本意的。與張謇同時列名的還有李經(jīng)羲、朱佩珍等，也不排除招商局股東借名人效應(yīng)，以擴大對抗交通部的用意。意在維護商業(yè)法制的獨立與商辦公司的尊嚴(yán)，強調(diào)招商局是完全商辦公司，官吏不可違法蹂躪，必須遵守《公司條例》等相關(guān)法規(guī)，以期使商業(yè)公司的合法權(quán)益得到切實保障。

張謇是江蘇省議會的領(lǐng)袖，蘇省其他議員也紛紛支持招商局，陳琛等50多名省議員聯(lián)名發(fā)表致總統(tǒng)與國務(wù)院的通電，嚴(yán)厲譴責(zé)這一舉措，并稱“高恩洪違法擾商，濫使職權(quán)，應(yīng)請即日免職，付高等懲戒委員會依法懲戒，以彰國紀(jì)，而平民怒”。張葆培等另外30多名江蘇省議員亦聯(lián)名致電總統(tǒng)與國務(wù)院：“招商局為完全商辦公司，忽奉明令查辦，深滋疑訝。即使該局董事果有犯罪行為，亦應(yīng)依法律程序辦理，今政府任意弄權(quán)，是否欲摧殘實業(yè)？謹(jǐn)盡忠告，乞收成命?！?/p>

寧波旅同鄉(xiāng)會在朱葆三、虞洽卿、周金箴、謝蘅牕、盛竹書、李征五等多名會董集議之下，聯(lián)名致電政府，為傅宗耀辯護。聲明傅宗耀“平日處事質(zhì)直公允，該局內(nèi)部屢有齟齬，難保無意圖破壞者砌詞誣陷。交部不察情由，但憑片面之詞，據(jù)以呈請，濫用職權(quán)，羅織人罪，群情憤激，人人自?！保蚀?，要求交通部“明白宣布，以維法律，而保人權(quán)”。

正在召開的中華商會聯(lián)合會對此事也極為關(guān)心，將此案在大會提出討論，“僉謂招商局為商辦實業(yè)公司，如有違反《公司條例》，政府自有依法制裁之責(zé)，乃交通部徒憑匿名呈控，根據(jù)前清奏案官督商辦資格，而遽用其查辦手續(xù)，殊屬有意侵害，曷勝公憤”。該會除電呈大總統(tǒng)、國務(wù)總理令行交通部撤銷查辦，并飭農(nóng)商部依法保護，以期“真相既明，群疑自釋，庶可謀航業(yè)之發(fā)展，奠國基于鞏固”，該會還致函招商局股東維持會，請速行召集股東大會，徹查內(nèi)容、革新章制、公告全國。

社會各界對于招商局股東維持會拒絕查辦之舉亦多表支持，有一封匿名電報給招商局支招：“為貴局計，欲謀正當(dāng)之解決，究實在之真相，莫如依據(jù)交部之行知，呈請交部抄示高以（總）長之呈文，然后查明其列名偽冒之股東（查明地址），遵照新刑律第一八二條之規(guī)定，提起反訴。如交部狡辯拒絕，則向平政院（查照《行政訴訟法》）控訴交部，亦無不可。再以我股東及國民堅決之精神為后盾，則本案自有水落石出之真相，豈不較諸無為之通告，及電求社會之救濟，并呈請冥頑政府之撤回成命，為有益也！夫如是正當(dāng)之辦法，雖有非法之官吏、萬惡之勢力，我其何畏彼哉？”還有人以第三者資格發(fā)起國民保航會并發(fā)表宣言，主張保全招商局商辦局面，拒絕政府派員查辦，其論調(diào)與招商局股東維持會如出一轍，茲不贅述。

在此次查辦案中，“查人”與“查企”相互糾纏，廣大股東與社會各界對于后者的關(guān)注更多，其立論要點就是“公司獨立”，即依據(jù)公司法的規(guī)定，進行相對獨立的經(jīng)營管理。也有人注意到該案對于“司法獨立”的破壞，反對北洋政府的中國國民黨就是此論的積極傳播者。

邵恒浚、殷泰初等人奉命而來，自然盡力論證其查辦理由，除了致函招商局董事會，還發(fā)表《告招商局股東書》《致股東公函》等公開信，解釋查辦原因及其目的，并引該局章程證明該局仍為“官督商辦”。對此，招商局董事會副會長李國杰在股東維持會上予以回應(yīng)：“彼所謂官督商辦一層，如照舊章，應(yīng)由政府派員督察，乃前清末葉迄未派人，是前清政府已不適用舊章，矧自國體改革，交通部亦從未派員督察，是交部已無引用舊章余地?！鄙?、殷則質(zhì)問招商局：“謂既有所謂不受官廳干涉之先例，何以去年股東聯(lián)合會及舊董事傅宗耀等為選舉事，均曾電請交部派員徹查？何以彼時不顧先例而請求徹查，今又借口先例而拒查耶？”股東維持會對于邵委員等所提出各點亦無詞答辯。但拒絕查辦之態(tài)度不稍更改。

邵恒浚等委員鑒于長此相持亦無結(jié)果，故致函招商局董事會，責(zé)備其“以所謂股東維持會之名義，抗令拒查，迭經(jīng)本委員等解釋勸導(dǎo)，迄無轉(zhuǎn)圜意思，深為可惜”，并告知“擬在此仍候數(shù)日，以待憬悟受查。如三日內(nèi)仍無轉(zhuǎn)圜表示，本委員等即當(dāng)回京復(fù)命”。而招商局股東則希望維持會“堅持到底，以保血資”。數(shù)日之后，三位委員見招商局“始終堅拒，無法進行”，遂“結(jié)束手續(xù)，摒擋行李，離滬北上”。

時北方政潮起伏，內(nèi)閣多變，吳毓麟代高恩洪為交通總長。1923年2月22日，總統(tǒng)黎元洪發(fā)布指令，批準(zhǔn)撤銷“傅宗耀拿辦案”，同時聲明：“招商局為中國唯一商辦航業(yè)公司……惟該局營業(yè)關(guān)系中國商務(wù)至重，該股東等務(wù)各破除情面，實行整理，毋托空談，勿爭意見，以副國家維持航政之至意?！比缤?dāng)初發(fā)布徹辦令一樣，撤銷查辦令也引起了社會的關(guān)注，甚至外國媒體也予以報道。

可見就此次查辦風(fēng)潮而言，“政府與公司各執(zhí)一詞，公司以純粹商辦為理由，拒官力非法之侵入；政府以整理航政為名，自護其干涉政策之正當(dāng)”。在對抗政府方面，招商局內(nèi)部即使不同派系，也都沒有分歧，例如與傅宗耀矛盾較深的盛氏愚齋義莊亦登報聲明反對官督商辦或收歸國有。但當(dāng)時有人曾“平心觀察本案”，也覺得政府之舉動雖然“以手續(xù)言為不當(dāng)，以動機言為可疑”，但招商局之所以“授政府干涉之隙者，則招商局股東平時之放棄責(zé)任，使局務(wù)不能如量發(fā)展，亦難免外界之責(zé)言”。

為抵制交通部的查辦，招商局提出依照《公司條例》由股東自行清查。既然交通部查辦案已撤銷，招商局股東維持會便自設(shè)查賬委員會（后又改名“檢查委員會”），就傅宗耀被控各端進行“自查”，并請上海總商會、銀行公會、錢業(yè)公會、國民保航會四團體派人監(jiān)視。其后，出具一份1.7萬余字的檢查報告書，對于傅宗耀被控各端力為洗刷，即偶有一二項“確有不合者”，亦必聲明其責(zé)任在董事會或歷任總辦，不得專諉其咎于傅宗耀等人。報告書“顛倒事實、強辭奪理之處甚多，蓋存心既有所偏袒”。自此之后，傅宗耀在招商局的地位未降反升，成為招商局的實權(quán)人物。他以股東維持會為奧援，凌駕于股東會之上，結(jié)黨攬權(quán)、營私舞弊，加重了招商局的管理混亂。

二、招商局被國民政府全面清查

進入20世紀(jì)20年代，輪船招商局在各方面因素的作用下，有向“糟傷局”演變的跡象?！霸銈帧币娭T時人評論，可見社會各界對該局經(jīng)營成效的不滿。事實上，辛亥革命之后的輪船招商局也并非一直都很“糟”，使其成為“糟傷局”的原因也很復(fù)雜。上海商界代表在1919年的一封請愿書中曾言及招商局“不發(fā)展”的原因：

我國招商局與日本郵船會社同時出世，招商局之商船隊勢力之增長如故，局中船只罕有出國門一步者；至于日本郵船會社之商船隊，已由三十余艘而增至二百余艘，其勢力膨脹之速、航線之廣，已遍全球。兩相比較，優(yōu)劣立判。何以故？因招商局之組織，官督商辦，內(nèi)容腐敗，暮氣已深，不可救藥也。加以政府無相當(dāng)之保護，未與津貼之巨款也。該局支持尚且不易，又焉能與人競爭，擴充航業(yè)、廣辟航路哉？

商界代表說這番話，意在責(zé)備政府對招商局等商辦企業(yè)管控過嚴(yán)，而保護不力、扶持不夠。事實上，即使這些可以算作重要原因，但也不是全部原因。除了官商關(guān)系和時局影響之外，招商局內(nèi)部組織散亂、管理不善，也是導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營每況愈下的重要因素。1923年，企業(yè)結(jié)虧101萬兩，“為開創(chuàng)以來未有之巨額虧損”，招商局不得不停發(fā)股息。此后數(shù)年招商局營業(yè)收入“愈跌而愈甚”，企業(yè)開支“愈漲而愈增”，整體業(yè)績“年遜一年”。航業(yè)股息金全無，產(chǎn)業(yè)股雖有些微股息，也因局內(nèi)缺乏現(xiàn)金，只能暫記于積余公司“股份存息”項下。到1926年底，招商局因連年虧損，加之江輪被孫傳芳軍隊征用扣壓，損失慘重。而海員罷工又使南北洋各船相繼停駛。在內(nèi)外困境相逼之下，該局董事會不得已報告股東維持會，暫行停航，并布告全國。“招商局股票行情從二百多兩跌到六十兩以內(nèi)”，企業(yè)岌岌可危。陷入困境的招商局又招致國民政府的清查，雖然后者動機復(fù)雜，但“挽救”招商局無疑是其堂而皇之的理由。

早在1927年1月下旬北伐軍向上海進發(fā)的過程中，蔣介石就發(fā)布命令，委任楊杏佛辦理招商局事宜，但楊因故未能就職。北伐軍占領(lǐng)上海后，對上?？偵虝M行整頓，并開始通緝會長傅宗耀，理由是傅宗耀“助逆擾亂，挾會營私”，“獻媚軍閥”，不僅為軍閥孫傳芳提供大量軍餉，而且以招商局輪船為孫軍服務(wù)，“阻礙義師”。傅宗耀不得不辭掉招商局的職務(wù)，離滬遠遁。

1927年4月16日，國民黨中央政治會議上海臨時分會召開第四次談話會，討論“改善”招商局問題，議決派蔣尊簋、錢新之與招商局負(fù)責(zé)人員溝通相關(guān)事宜。4月27日，蔣、錢等人邀集該局董監(jiān)事李國杰等六人在銀行俱樂部談話，向其聲明，“招商局為中國唯一航業(yè)機關(guān)，事關(guān)航政，政府自有指導(dǎo)監(jiān)督之責(zé)。且歷年局務(wù)腐敗情形無庸諱言，國民政府既為人民謀利益，更不能置之不問”，不過，“為尊重股東意見計，對于局務(wù)改善辦法，特先征求董事會意見，以憑參考”。而招商局董事等各述局務(wù)大概，及辦事困難情形，并無具體意見發(fā)表。４月30日，國民黨中央政治會議決定委派張靜江、蔣尊簋、虞洽卿、郭泰祺、陳光甫、宋漢章、錢新之、楊杏佛、潘宜之、楊端六和李孤帆11人為清查整理招商局委員（1927年7月5日，中政會又議決添派何煥三為委員），5月3日，國民政府正式發(fā)文任命。5月9日，國民政府正式通知輪船招商局，聲明進行“清查”，理由是：“招商局為吾國唯一航業(yè)機關(guān)，成立以來，為官僚商蠢所把持，最近又經(jīng)傅宗耀壟斷局務(wù)，獻媚軍閥，若不積極清查整理，不特大背為國造產(chǎn)之政綱，更無以遏止外輪內(nèi)航之侵略?！?/p>

清查委員會由張靜江擔(dān)任主席，楊杏佛、楊端六與李孤帆為常務(wù)委員，下設(shè)總務(wù)、審計、秘書三組，同時，聘請潘序倫、徐廣德兩位會計師清查賬目，魏道明、秦聯(lián)奎兩位律師為法律顧問。為免外界及該局股東有所誤會，該委員會特向社會發(fā)表宣言。

宣言首先對比日本郵船會社，指出輪船招商局存在巨大問題與危險：“輪船招商局為我唯一之大規(guī)模航業(yè)機關(guān)，創(chuàng)設(shè)在日本郵船會社之先，五十年來絕少發(fā)展，郵船會社之航線已遍布全球，招商局則依然局促于長江及南北洋三航路。公司之資產(chǎn)盡歸抵押，股東之血本日趨萎縮，長此因循，必至航權(quán)皆歸外人，股票盡成廢紙。受其累者豈特公司之股東，中華民國之國計民生皆將蒙無窮之損失?！比缓筇С鰢顸h政綱之一的民生主義，開始為國民政府“不得不”清查招商局?jǐn)[出政治依據(jù)：“衣食住行為人民之四大需要，故本黨總理之民生主義及《建國大綱》皆以解決此四者為首要。國民政府既為實現(xiàn)總理之民生主義而設(shè)立，對于此關(guān)系全國民生命脈之招商局，自當(dāng)力謀整頓、救濟之道?！痹谛灾?，該委員會向社會承諾辦理清查整理招商局事宜期間，“當(dāng)謹(jǐn)守總理建設(shè)廉潔政府之遺教，研求局務(wù)不振之癥結(jié)，妥擬航業(yè)擴大之計劃，以政府與人民之合作，謀股東與社會之利益；對公司之資產(chǎn)當(dāng)力加保護，原有之事業(yè)當(dāng)督促維持，股東及社會之意見當(dāng)盡量容納。本會委員均不支薪俸，即辦公經(jīng)費亦由政府撥給，以示國民政府為人民服務(wù)之精神”。同時表示，委員會“尤愿受股東及社會之監(jiān)督，如委員中任何個人有受賄害公之事實者，一經(jīng)舉發(fā)，證據(jù)確鑿，為黨紀(jì)國法所不容，愿受人民之裁判，以定應(yīng)得之懲罰”，號召“全國人民與招商局股東共起指導(dǎo)，群策群力，挽已失之航權(quán)，立民生之基礎(chǔ)，不負(fù)國民政府清理之意”。委員會向社會公布的還有《國民清查整理招商局委員會條例》和《國民政府清查整理招商局委員會辦事細則》。

1927年5月20日，除張靜江之外的清查委員會十位委員，以及潘序倫、徐廣德、魏道明、秦聯(lián)奎等會計師與律師齊赴輪船招商局，同董事會進行了接洽，局方對于清查表示歡迎，甚至有董事當(dāng)場提出：“希望五月二十日為招商局之復(fù)活節(jié)?！弊阋姮F(xiàn)場氣氛之歡愉。

在清查過程中，該委員會與國民黨中央政治會議、國民政府交通部、招商局董事會文牘往還，在招商局內(nèi)調(diào)閱賬冊，當(dāng)面質(zhì)詢相關(guān)人員；除了上?？偩种?，委員會還重點對積余公司、內(nèi)河輪船局、仁濟和保險公司、招商內(nèi)河機器廠、祥大源五金號等相關(guān)企業(yè)進行賬目與資產(chǎn)審查。包括董事會會長李國杰在內(nèi)的絕大多數(shù)招商局人員與機構(gòu)均能給予一定的配合。但也有些機構(gòu)賬目不全、檔案散失；有的機構(gòu)某年賬冊因為涉及關(guān)系復(fù)雜，“實屬無從可送”；還有的機構(gòu)管賬人員失蹤，“賬簿均無著落”；有的人員不愿與清查人員談話；還有一些賬目問題則以諉禍傅宗耀而了事。凡此均給清查帶來了不少難度。

該委員會就調(diào)查所得，制就清查報告書7種，各項統(tǒng)計表26種。針對招商局此前股東、股票與股權(quán)管理混亂的狀況，清查委員會擬定《股東登記調(diào)查單》《股東名冊》《轉(zhuǎn)股冊》《股票抵押掛號申請書》等簿據(jù)格式12種。

清查過程中，該委員會的角色逐漸發(fā)生變化，成為了一個監(jiān)督機構(gòu)。國民黨上海市“黨部”、國民革命軍東路軍前敵指揮部、淞滬衛(wèi)戍司令部等黨、軍部門均將該委員會當(dāng)作招商局的“上級”單位。招商局輪船和碼頭員工則向該會訴說其在局內(nèi)所受不公平待遇，請給予裁斷。清查委員會還列席招商局股東會，實施監(jiān)督指導(dǎo)；參與該局輪船事故處理，敦促該局盡早支付遇難船員家屬撫恤金，并指導(dǎo)招商局恢復(fù)航線。因身份變化，且與交通部的職權(quán)不無抵觸，于是國民黨中央政治會議決議，“招商局各種問題，交通部……如與清查整理委員會職權(quán)相抵觸時，可與該會直接商酌辦理”。

綜合而言，該委員會不僅清查了招商局的相關(guān)賬目，而且提出了初步的整理辦法。其清查結(jié)果匯集成數(shù)十萬字的報告書，揭示了總局會計制度與賬目管理的九大弊病，包括“賬目不備”“手續(xù)簡陋”“銀洋不實”“稽核乖方”“賬簿不當(dāng)”“科目凌亂”“整理疏虞”“單位不一”等；同時查出招商局上海分局（滬局）賬目的七大缺點，即“系統(tǒng)紊亂”“貨幣紛雜”“手續(xù)疏漏”“制度不宜”“簿名不當(dāng)”“科目欠妥”“形式不佳”。

招商局的這些賬目弊病由來已久。該委員會根據(jù)清查所得，并參照國內(nèi)外航業(yè)狀況與股東之意見，擬訂了《整理招商局辦法大綱》，包括“實行股票登記”“解決股權(quán)問題”“董監(jiān)改選問題”“規(guī)定辦事章程”“取消董事兼職”“從實估算財產(chǎn)”“整理外債方法”“廢除九五局用”“廢除買辦制度”“改組內(nèi)河招商局”“整理內(nèi)河機器廠”“整頓仁濟和保險公司”“引用本國船員”“實行投標(biāo)辦法”和“改良會計制度”，共計15項。以往“招商局股東間最大之爭執(zhí)，厥維股權(quán)問題。擾攘多年，迄無解決方法”，該委員會“統(tǒng)籌全局，折衷群議”，參酌理論與實踐，制定了“累積票選法”，以解決此項股權(quán)問題之糾紛。這些辦法也為國民政府交通部對于招商局的繼續(xù)整理提供了參考。

三、招商局從“國營”到“國有”

繼“清查”之后，國民政府很快開始對招商局進行“整理”。其借口一則為國家護航權(quán)，二則為股東謀利益，間或提到“節(jié)制資本”的黨綱。正如交通部部長王伯群所言，輪船招商局積數(shù)十年發(fā)展，上不能為國家拓展航權(quán)，下不能為股東謀取利益，形勢危殆，而造成這一局面的直接原因就是該局管理層挾持股東、操控股權(quán)、營私舞弊。與“官僚政治時代政府”不同，國民政府監(jiān)督招商局秉民生主義之旨，既為鞏固國家航權(quán)，更為保全股東利益，其“所不利者，把持中飽之少數(shù)辦事人而已”；且其所作所為無不是在“革命旗幟”之下進行，王伯群還信誓旦旦地表示，輪船招商局“主體為股東，最高事權(quán)在股會。今股東權(quán)利剝喪殆盡，若非政府主持而規(guī)復(fù)之，將永無解決之日”。政府本意“完全是維持招商局，不是破壞招商局，亦不是覬覦招商局；是保護股東權(quán)利，不是剝奪股東權(quán)利”，一句話，國家對招商局“實行督促整理，無非為國家保持航權(quán)，為股東保存財產(chǎn)”。

一方面有強大的政治推力，另一方面，又代表股東在招商局進行“維權(quán)”，國民政府遂對已深陷困境的招商局進行“監(jiān)督”和“管理”。先是在清查的基礎(chǔ)上，由交通部委任政府參事趙鐵橋為招商局駐滬坐辦，“用資整理一切”。后來，交通部又成立“監(jiān)督招商局辦公處”，并頒布《監(jiān)督招商局章程》。1928年2月，復(fù)由交通部部長下令易名為“招商局總管理處”，局內(nèi)“所有與外方往來文件及接洽事務(wù)，均由總管理處名義行之，無論何科皆不得單獨具名對外；各分局暨各附屬機關(guān)凡涉及請示辦法事項，著即徑呈本處核奪”。趙鐵橋被委任為招商局“總辦”，并“率領(lǐng)內(nèi)定人馬單方面接管了招商局全部業(yè)務(wù)”。

就在趙鐵橋?qū)φ猩叹诌M行整頓改革的過程中，1929年6月召開的國民黨三屆二中全會復(fù)決議，招商局由國民政府特派專員負(fù)責(zé)辦理，并組織委員會監(jiān)督指導(dǎo)。專門制頒的《特派整理招商局專員暫行辦事規(guī)則》聲明：“特派整理招商局專員，直隸于國民政府，承委員會之監(jiān)督指導(dǎo)，負(fù)責(zé)整理全局及各附屬機關(guān)事務(wù)……專員于整理范圍內(nèi)，清理局產(chǎn)、股份、債務(wù)及發(fā)展?fàn)I業(yè)，并對外代表招商局，其重要事項應(yīng)陳明國民政府及委員會辦理……專員每屆月終，應(yīng)將全月整理及營業(yè)收支情形，每屆年終應(yīng)將全年整理及損益計算、財產(chǎn)目錄，呈報國民政府及委員會審核?！弊源?，國民政府已基本控制了招商局的管理大權(quán)?；蛘哒f，招商局“雖然名義上仍為商辦，但實際上已經(jīng)由國民政府代管了”。企業(yè)的命運已經(jīng)不能自主了，正如董事會長李國杰所述：

近自政府監(jiān)督整理以來，一切用人行政，悉操之總管理處之總辦，官重商輕，董事會空存虛名，雖曾頒訂《暫行規(guī)則》，明定董事會與總管理處劃守之職權(quán)，而迄未見諸實行。是以股東數(shù)千萬血汗經(jīng)營之資本，對于局事，不容置喙，胥由政府派員代為支配管理。

被“接管”之后，招商局被“國營”的進程就加快了。在1930年3月召開的國民黨三屆三中全會上，代行特派整理招商局專員之職的趙鐵橋積極建言獻策：“鐵橋忝奉政府命令，并承監(jiān)督指導(dǎo)，權(quán)管局務(wù)，業(yè)逾二年，上體黨國之使命，下審招商局之內(nèi)情，積二年觀察經(jīng)驗所得，認(rèn)定根本解決方法，最上之策，唯有遵從總理手定政綱，收歸國營辦法為第一。必如此，然后已往之糾紛困難可解，將來之整理、發(fā)展可期?！彪m然招商局董事會長李國杰等人據(jù)理力爭，極力辯解：“招商局輪船公司系完全商股商辦，迭經(jīng)依照《公司條例》，呈請主管官廳暨全國注冊局注冊立案給照營業(yè)，與其他普通商辦輪船公司，規(guī)模雖有大小，性質(zhì)毫無歧異……不能因交通部監(jiān)督整理之故，遂誤認(rèn)為交通部附屬機關(guān)，彰彰明甚?！钡K究難以抵抗國民政府的強力干涉，1930年10月28日，國民政府頒布命令，將招商局收歸國營：

查招商局為我國設(shè)立最久之航業(yè)機關(guān)，乃經(jīng)理無方，腐敗滋甚，瀕于破產(chǎn)。前經(jīng)本府派員整理并制定章程，組織委員會監(jiān)督指導(dǎo)，營護經(jīng)年，仍少成效，自非根本改革，無以挽航政而慰眾望。茲將該局收歸國營，切實整頓，藉謀航政之統(tǒng)一，并促航業(yè)之發(fā)展。所有股權(quán)債務(wù)之清理等事宜，仰由該整理委員會，迅即妥擬辦法，呈候核定施行，此令。

同時，國民政府為將招商局收歸“國營”大造輿論，趙鐵橋被刺之后由國民政府委任為該局總辦的李仲公對媒體說道：“招商局之創(chuàng)辦原為政府之撥款”，“招商局之維持及發(fā)展完全得于官款官力之扶持”，“招商局自開辦以達宣統(tǒng)年間均由政府派員辦理”，“招商局由官辦改為商辦系權(quán)貴營私自利之結(jié)果”，“招商局興于官辦，而衰于商辦”。他得出結(jié)論：該局“由創(chuàng)辦維持以至擴充發(fā)展，莫不得力于政府之扶持，此時言收歸國營，不過使其返回本來面目而已。故此次國府決定收歸國營，一方面固以主義政綱為根據(jù)，一方面實深符招商局發(fā)展之歷程，及今后事實之需要也”。

在“國營”令下達兩年之后，招商局又被“國有”。1932年11月8日，國民政府行政院應(yīng)交通、財政兩部的請求，向中央政治會議提出，將招商局所有股票由國家照最近平均市價現(xiàn)款收回，由政府繼承該局原有產(chǎn)權(quán)及債務(wù)，改組管理層，設(shè)立總經(jīng)理，進行“徹底規(guī)劃”，以期“造成近代企業(yè)”。1932年11月9日，中央政治會議第331次會議通過該案，并“著行政院令交通部擬定招商局組織法及整理計劃，呈候核定”。交通部遂確定改組招商局的領(lǐng)導(dǎo)班子名單：總理劉鴻生，常務(wù)理事葉琢堂、劉鴻生、史量才、張壽鏞、張嘉璈、杜鏞、楊英七人，理事胡筆江、李銘、王曉籟、錢永銘、余日章、張寅、胡筠莊、盛升頤八人，監(jiān)事盧學(xué)浦、陳光甫、虞和德、胡祖同、秦祖澤、榮宗敬、黃金榮、金庭蓀、郭順九人，“由行政院函達國府文官處轉(zhuǎn)呈明令簡派”。據(jù)說，此次招商局收歸國營工作之所以得到實質(zhì)性推進，除了交通部部長朱家驊的主導(dǎo)之外，與財政部部長宋子文的介入及其與蔣介石的密商有很大關(guān)系。當(dāng)時有媒體報道：

總經(jīng)理李國杰日前曾分赴漢、京，向蔣委員長及新任交通部長朱家驊，對此后招商局整理有所建議。蔣、朱兩氏，亦以該局歷年來根本在舉債度日，對李氏之計劃尚表同情。……財長宋子文于本星期一，在滬寓邀集銀錢界重要人物，作最后商議改組招商局辦法（外界曾傳宋氏向銀錢界商借款，或系此事而誤會），結(jié)果極為圓滿。次晨，即乘飛機入京，出席行政院會議，提出改組辦法。當(dāng)經(jīng)通過，轉(zhuǎn)呈中央政治會議。當(dāng)日即乘原機飛漢，向蔣總司令面呈一切，并提出收歸國有種種計劃及改組后繼任人選。蔣氏則表示可行，將原有監(jiān)督一職取消，另組理事、監(jiān)事兩會及總經(jīng)理一人，主持局務(wù)。此項人選名單亦經(jīng)蔣總司令參閱，提出于下次中央政治會議通過后任命。

朱家驊對于推進招商局“國有”非常積極，他這樣回答記者的提問：

至于收回國有、另行改組原因，實鑒于招商局在國營時期營業(yè)尚極發(fā)達，購買地產(chǎn)，漸臻至四千萬財產(chǎn)，皆在此時期。自改為商辦后，愈趨愈下，漸入危境。且為少數(shù)人所把持，負(fù)債累累，無法整頓。此為我國較大之航業(yè)機關(guān)，與工商業(yè)關(guān)系甚大，故政府幾經(jīng)考慮，決心收回國辦。

在宋子文、朱家驊等人的推動下，1932年11月15日，國民政府在洛陽發(fā)布對于招商局收歸“國有”的命令：

按照十七年八月交通會議決議以收歸國有為原則，將招商局作為國營事業(yè)；所有股票照三年平均市價，每套計三十兩零六錢六分，擬定為每套現(xiàn)銀五十兩，由國家現(xiàn)銀收回，以示優(yōu)惠股東之意。并由政府繼承該局原有一切權(quán)利及一切合法債務(wù)；一面遴選各界聲望卓著人士充任理事、監(jiān)事及總經(jīng)理……查所擬辦法，對于國家航政、股東股本，均能統(tǒng)籌兼顧，應(yīng)準(zhǔn)如所擬辦理，著財部迅籌現(xiàn)款收回股票，一面由交部克日派員接收，妥為規(guī)劃，積極進行，俾我國航政以逐漸發(fā)展，用培國本而利民生。此令。

至此，輪船招商局與政府的新一輪博弈基本結(jié)束，該局的企業(yè)性質(zhì)與發(fā)展方向也發(fā)生了根本變化。

四、政企從“合作博弈”到“非合作博弈”

輪船招商局之所以是考察中國近代政企關(guān)系的一個焦點案例，是因為圍繞招商局發(fā)生了較多的官商博弈故事，引發(fā)較多的社會關(guān)注。就長時段的官商較量而言，大致又可分為三個時段：晚清《公司律》頒布之前為官商非合作博弈時期，此后進入官商合作博弈時期，而國民黨清查、整理，直至收歸國營則基本上可稱之為非合作博弈時期。合作博弈與非合作博弈的區(qū)別在于博弈雙方是否具有共同的約束力，如果有就是合作博弈，如果沒有就是非合作博弈。

輪船招商局的創(chuàng)辦首先是清政府“招商”的結(jié)果，包括初創(chuàng)資金、業(yè)務(wù)設(shè)計在內(nèi)的企業(yè)啟動要素大多由政府提供。在“官督商辦”的框架下，清政府不僅掌握了企業(yè)的人事大權(quán)，而且管控著后者的業(yè)務(wù)活動。就連作為商股代表的“商董”也由官方批準(zhǔn)任命。官商之間從根本上講是一種不合作博弈。之所以可以如此認(rèn)定，是因為企業(yè)的主導(dǎo)權(quán)完全掌握在官方手中，商股除了少量登報抗議行為之外，幾無表達訴求與維護權(quán)益的途徑；官方對于企業(yè)的“付出”也好，“攫取”也罷，基本是單向度的意思表達，幾無官商在共同原則之下的商量或折沖。

這種局面在清末《公司律》頒布之后有所改變。該律不僅只字未提“官督商辦”，而且規(guī)定：“無論官辦、商辦、官商合辦等各項公司及各局”，乃至一切“經(jīng)營商業(yè)者”，“均應(yīng)一體遵守商部定例辦理”，并著重強調(diào)“附股人不論職官大小，或署己名，或以官階署名，與無職之附股人均只認(rèn)股東一律看待，其應(yīng)得余利暨議決之權(quán)以及各項利益，與他股東一體均沾，無稍立異”。這些條款有利于消除官股在企業(yè)中的各項特權(quán)，落實股權(quán)平等的經(jīng)營原則。該律還對股東會、董事會的設(shè)置作了具體規(guī)定，為公司股權(quán)的運作提供了指導(dǎo)?！豆韭伞返念C布確立了晚清公司創(chuàng)辦的準(zhǔn)則主義機制，促進了商辦公司的大力發(fā)展，同時也為“官督商辦”企業(yè)的轉(zhuǎn)型提供了依據(jù)。

正因為有了“普天之下”必須遵循的法律準(zhǔn)則，招商局以股東會、董事會為主的內(nèi)部力量開始不斷壯大，并發(fā)揮作用，使得該局在對抗官權(quán)方面有了新的進展，其突出表現(xiàn)就是依律發(fā)起“商辦注冊運動”。雖然遇到郵傳部的阻撓，但招商局以《公司律》為依據(jù)，反復(fù)力爭，使政府不得不承認(rèn)其“商辦”性質(zhì)。招商局的“商辦”屬性在北洋政府時期得到更加廣泛的社會認(rèn)同，北洋政府1914年公布的《公司條例》成為各方維護招商局對抗官方干涉的主要依據(jù)。1921年，上海會審公廨違法受理部分股東起訟申請，而干涉招商局“內(nèi)政”，遭到該局多數(shù)股東反對，就是如此。在次年北洋政府交通部派員“查辦”招商局時，不僅該局股東以《公司條例》為據(jù)，進行反駁，社會各界也從維護商法權(quán)威方面立論，予招商局以大力支持。例如陳琛等50多名江蘇省議員聯(lián)名發(fā)表致總統(tǒng)黎元洪與國務(wù)院的通電中這樣說道：“商辦公司，官廳有依法保護之責(zé)，無任意干涉之權(quán)……股東與公司之關(guān)系，早有條例公布，股東依法自有職權(quán)可以行使，不能任一二人以控訴為毀壞。政府對于公司，亦只能以條例為依據(jù)，不能根已消滅之官權(quán)，加商人以壓制?！标愯〉忍K省議員強調(diào)指出，他們最為擔(dān)心的就是“由此以后，人民依法取得之權(quán)利，將不時被官廳無上暴力之侵害”，將會導(dǎo)致商人公司被“摧殘無遺”，所以要求政府“從速收回成命”，使招商局的“內(nèi)政”由該股東等“依法自決”。

正如時人所言，“民國以法治為號召”。而法制也恰成為企業(yè)與社團維護自身權(quán)益、與政府博弈的基本前提。在支持招商局的論據(jù)方面，晚清時期的《公司律》和民國初年頒布的《公司條例》，連同由此確立的行政權(quán)力邊界、政商關(guān)系原則等被反復(fù)言說，使政府在社會輿論之中處于非常不利的地位，乃至知所退卻。這種合作博弈使得招商局自晚清到北洋時期，多次取得與政府折沖的局部乃至全局勝利。前者如晚清時期招商局與郵傳部的“商辦”與“隸部”之爭，后者即如1922年招商局抵制交通部“清查”的最終成功。

但是，國民黨執(zhí)政之后，政商博弈的條件與規(guī)則發(fā)生改變，雙方逐漸形成不合作博弈。國民政府對招商局的“清查”，幾乎沒有遇到該局股東會與董事會此前對待北洋政府交通部那樣的強力抵制，社會反響也沒有那么強烈。這固然與招商局在國民政府成立之時已變成“糟傷局”有關(guān)，但更主要是因為國民政府從一開始奉行的法治理念已大異于北洋及晚清政府。

從招商局方面而言，雖然股東會、董事會仍在，也不斷發(fā)表抗議之聲，但其在政企博弈之場中的影響已大不如前，甚至可以說逐漸消失了，而后者的論據(jù)越來越成為主體話語。國民政府雖然于1929年公布了《公司法》，同樣承認(rèn)公司為法人，但在清查、整理與接管招商局的過程中，大談保護國家航權(quán)、股東權(quán)益，以及節(jié)制資本、實行民生主義的黨綱，極少提及《公司法》，且將接收招商局上升為“國策”層面，從而規(guī)避了《公司法》的制約，也使招商局與政府對話的框架越來越小，話語權(quán)越來越弱。

從根本上而言，輪船招商局與國民政府之間早已不存在合作博弈的條件，而進入一種非合作博弈的狀態(tài)。在此過程中，政府的意旨成為支配性原則，事關(guān)企業(yè)前途的重大事宜，政府“事前并未依照法定手續(xù)，竟以迅雷不及掩耳之手段出之”；“（以）一紙命令作為定則，毫不顧及股東意見”。結(jié)果，招商局股東雖有抱怨，也無力抵抗，最后只能接受政府對于博弈結(jié)果的安排。

總體而言，影響招商局政企關(guān)系走向的既有“政”的因素，也有“企”的因素，招商局之所以分別被北洋政府和國民政府“查辦”，皆與企業(yè)的內(nèi)部治理與經(jīng)營狀況有關(guān)。也就是說，是“企”的因素引發(fā)“政”的關(guān)注與介入，而“政”的介入又引發(fā)或促進了“企”的變化。該局雖然能夠取得抵制北洋政府“查辦”風(fēng)潮的成功，卻未能逃脫被國民政府先“清查”，后“國營”，最后“國有”的命運，各方往來及其因應(yīng)互動，反映了政企之間從合作博弈向非合作博弈的過渡。招商局面對北洋政府和國民政府“查辦”的不同結(jié)局，也為長時段觀察中國近代政企關(guān)系走向提供了較好的案例。