和諧農(nóng)村金融體制構(gòu)建：國際經(jīng)驗及中國的路徑選擇（下）（ 2006.07.14)
行業(yè)管理
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三、我國農(nóng)村金融體制的不足和缺陷
我國農(nóng)村金融體制經(jīng)過幾十年的改革，得到了較快的發(fā)展，形成了相對完善的農(nóng)村金融體制。但我國的農(nóng)村金融體制與發(fā)達國家相比，還存在很大的缺陷，遠不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金需求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)農(nóng)村金融抑制狀況嚴(yán)重
第一，政府主導(dǎo)下的農(nóng)村金融機構(gòu)普遍經(jīng)營業(yè)績差，效率低下。我國農(nóng)村金融機構(gòu)長期以來是以政府為主導(dǎo)的，其發(fā)展很難突破政府的種種干預(yù)，這一弊端在很大程度上限制了農(nóng)村金融體制的健康發(fā)展，農(nóng)村合作基金會發(fā)展到擾亂金融秩序產(chǎn)生大量不良資產(chǎn)，以及農(nóng)村信用社異化成“二財政”無不與地方政府的過度干預(yù)有重要關(guān)系。而中國農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大量不良貸款也都存在政府干預(yù)的影子。第二，政府對農(nóng)村金融管制的另一表現(xiàn)就是長期的低利率政策不能反映金融資本的供求狀況，導(dǎo)致高利貸等民間金融盛行。我國農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營還要接受政府統(tǒng)一管理，要在政府規(guī)定的低利率水平下運行，因此，金融部門只能在政府控制下以“配給”方式提供信貸。一方面低利率借貸因為有“租”可尋，所以不可避免地產(chǎn)生腐?。涣硪环矫尜J款不按商業(yè)原則運作，不講效益，不僅浪費了有限的金融資源，而且也形成了大量的不良資產(chǎn)，形成農(nóng)村金融供給與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展互相抑制的惡性循環(huán)。
(二)農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)單一，金融市場效率低下
從其他國家的經(jīng)驗來看，一個開放的、多元化和多主體競爭性農(nóng)村金融市場的形成，是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的金融保障。但從目前的情況看，1996年以來的農(nóng)村金融改革并沒能促進農(nóng)村信貸市場的競爭，反而使農(nóng)村金融進一步趨向壟斷。改革促使農(nóng)業(yè)銀行逐步從農(nóng)村市場撤出其貸款業(yè)務(wù)，并關(guān)閉了農(nóng)業(yè)合作基金會和其他非正規(guī)金融機構(gòu)，從而使農(nóng)村信用社在我國農(nóng)村正規(guī)貸款市場處于壟斷地位，而壟斷的農(nóng)村金融市場一般來說是低效率的。隨著農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點的減少，農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)縮小為糧棉油收購貸款，客觀上賦予農(nóng)村信用社獨立支撐農(nóng)村金融主渠道的職能，但由于各種主客觀的原因，不少農(nóng)村信用社經(jīng)營業(yè)績差，效率低下，不良貸款居高不下，根本無法承擔(dān)農(nóng)村金融“主力軍”角色，更不要說保障社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金需求。
(三)現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)功能不健全
我國雖建立起相對完善的農(nóng)村金融體系，但這幾個金融機構(gòu)都是由政府主導(dǎo)建立的，其功能定位不清又存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴(yán)、太死，導(dǎo)致了現(xiàn)行金融體系根本無法滿足農(nóng)村金融市場的需要，甚至制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：
政策性金融機構(gòu)——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍太窄，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持不足。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)在的主要業(yè)務(wù)僅限于糧棉貸款的發(fā)放，隨著我國糧棉流通體制改革的深化，糧棉油購銷市場化改革方向日趨明顯，保護價收購范圍不斷縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍也在不斷收縮，且呈不斷萎縮之勢，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的機構(gòu)和人力資源與現(xiàn)有的業(yè)務(wù)量相對而言明顯存在資源浪費，其對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，更是遠遠不夠。
中國農(nóng)業(yè)銀行資金大量流人城市，其支農(nóng)作用大打折扣。作為四大國有商業(yè)銀行的中國農(nóng)業(yè)銀行，其商業(yè)追求和政策性訴求是不能兩全的，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)的盈利有限，不斷從農(nóng)村地區(qū)撒出也是符合其商業(yè)利益的，但這就大大降低了其支農(nóng)的功能。
農(nóng)村信用社商業(yè)化趨勢明顯，由于缺乏政策環(huán)境的支持，其幫農(nóng)、扶農(nóng)的作用也成了一句空談，表現(xiàn)在許多農(nóng)村信用社以利潤為導(dǎo)向，把資金運用于城市等。
四、構(gòu)建和諧農(nóng)村金融體制的對策建議
借鑒國外農(nóng)村金融體系建設(shè)的成熟經(jīng)驗，構(gòu)建和諧的農(nóng)村金融體制主要從如下幾個方面人手：
(一)轉(zhuǎn)換政府職能，減少政府對農(nóng)村金融的干預(yù)
不可否認(rèn)，農(nóng)村金融市場中存在著一定的“市場失靈”(Market Failure)，適度的政府干預(yù)是十分必要的，但政府的干預(yù)僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發(fā)揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，“政府失靈”(Government Failure)有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴(yán)重。借鑒國外經(jīng)驗，我國政府在構(gòu)建和諧農(nóng)村金融體制過程中，要盡量減少行政干預(yù)，避免損害市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)地位，通過不斷完善農(nóng)村金融市場環(huán)境，建立農(nóng)村資金良性循環(huán)機制。一是減少政府尤其是地方政府對農(nóng)村金融機構(gòu)的行政干預(yù)，使金融機構(gòu)成為獨立核算，自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體。二是減少政府對農(nóng)村金融的市場管制，發(fā)揮市場的資源配置功能，滿足廣大農(nóng)民資金需求。
(二)開放農(nóng)村金融市場，放開對民間金融的管制
農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)單一，已經(jīng)成為限制我國農(nóng)村金融效率的重要原因。農(nóng)村經(jīng)濟主體對資金的需求大多具有規(guī)模小、時間短、頻率高的特點，正規(guī)金融很難滿足這類資金的需求。民間金融具有設(shè)立方便、資金使用靈活、服務(wù)于民間等特點，應(yīng)該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農(nóng)戶之，間的資金融通和民間私人銀行等金融機構(gòu)從地下轉(zhuǎn)到地上，并加強監(jiān)管。其次，放開民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，并且一般沒有抵押，其利率相對較高也是正常的；另外，利率的浮動也能有效地吸引資金對農(nóng)村的投入，引導(dǎo)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的資金回流到農(nóng)村，解決一部分農(nóng)村資金來源問題。
(三)立足于為農(nóng)民服務(wù)，重新對農(nóng)村金融機構(gòu)進行功能定位
借鑒國外經(jīng)驗，各國金融機構(gòu)在支農(nóng)職能方面要合理分工，支農(nóng)信貸制度細(xì)化安排。主要安排有：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，主要發(fā)揮其財政作用，借鑒其它國家通行的做法，今后要在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)、扶持重點地區(qū)和行業(yè)等方面發(fā)揮巨大的作用；對農(nóng)村商業(yè)銀行要加強引導(dǎo)，促使商業(yè)銀行加大對農(nóng)業(yè)地區(qū)的投入，比如明確規(guī)定商業(yè)銀行縣級以下網(wǎng)點新增存款用于支持“三農(nóng)”的比例，政府出臺有關(guān)的優(yōu)惠政策或財政補助引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行向農(nóng)村投放資金等；農(nóng)村信用社的發(fā)展必須立足于為社區(qū)發(fā)展服務(wù)，樹立為農(nóng)民服務(wù)的理念，同時政府在政策和管理方面也要加強對合作經(jīng)濟制度的保護措施，使農(nóng)村信用社真正根植于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)民；郵政儲蓄要進行積極轉(zhuǎn)型，按照市場化、企業(yè)化原則，組建郵政儲蓄銀行。
(四)發(fā)揮政府的能動作用，支持農(nóng)村金融的發(fā)展
從其他國家的經(jīng)驗來看，各國農(nóng)村金融的建設(shè)離不開政府的財政投入和政策支持。我國政府在以下幾個方面還要積極發(fā)揮能動作用：第一，繼續(xù)為政策性金融機構(gòu)進行財政支持，堅持專款專用的原則，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供廣泛的資金支持。第二，為許多偏遠地區(qū)農(nóng)村金融機構(gòu)的建立和發(fā)展提供資金支持，適當(dāng)剝離一部分金融機構(gòu)不良貸款，減輕農(nóng)村金融機構(gòu)的財務(wù)負(fù)擔(dān)。第三，制定各種優(yōu)惠政策如稅收優(yōu)惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構(gòu)為農(nóng)村提供貸款。第四，政府主導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)保險制度，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展大幅波動，維護廣大農(nóng)民利益。
作者簡介：張志元(1963—)，男，山東青州人，山東經(jīng)濟學(xué)院山東區(qū)域經(jīng)濟研究院院長、財政金融學(xué)院副院長，教授，上海理工大學(xué)管理學(xué)院博士生。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟與區(qū)域金融、金融工程與資本市場；肖東平(1982—)，男，山東棲霞人，山東經(jīng)濟學(xué)院金融學(xué)碩士研究生。研究方向：資本市場與農(nóng)村金融。
作者：張志元 肖東平 來源：《濟南金融》2006年第06期
（國研網(wǎng)）
