| 關(guān)于國庫集中收付制度管理改革的調(diào)研報告 |
| http://www.jrj.com 2006年11月29日 12:48 中國財經(jīng)報 |
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編者按：國庫集中收付制度改革處在財政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是財政管理體制改革的重要組成部分，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項重要工作。最近，駐財政部紀(jì)檢組、監(jiān)察局組織財政部有關(guān)司局和部分?。▍^(qū)、市）財政部門、專員辦對國庫集中收付制度改革的進展、成效與問題進行了總結(jié)與分析，進而提出了推進改革的對策和建議，以促進構(gòu)建從源頭上預(yù)防腐敗的機制。 隨著我國國庫集中收付制度改革的深入，其在體制、機制、制度、源頭上遏制和防范腐敗的作用逐步顯現(xiàn)，實踐證明這項改革是規(guī)范政府性資金收支較徹底、完善、可靠的模式。 對預(yù)算編制改革有所促進，有利于增強預(yù)算執(zhí)行約束力。國庫集中收付改革后，一方面，能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的一些問題，并反饋到預(yù)算編制環(huán)節(jié)，促使預(yù)算編制工作更加科學(xué)規(guī)范和精細(xì)化。另一方面，國庫集中支付是嚴(yán)格按照預(yù)算來執(zhí)行的，無預(yù)算或超預(yù)算、無計劃或不按預(yù)算用途使用資金不予支付，維護了預(yù)算的嚴(yán)肅性，增強了預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力。 方便預(yù)算單位用款，有利于提高財政資金運行效率。在傳統(tǒng)體制下，由于撥款層次多，挪用、截流問題屢禁不止，請用款時間相對較長。實行國庫集中支付后，財政資金納入國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位可根據(jù)實際用款情況隨時提出申請，資金使用必須到支付時方能從國庫單一賬戶體系中劃出，減少了資金運行環(huán)節(jié)，加上財政部門強化服務(wù)意識、實行工作“提速”，更加方便了預(yù)算單位使用財政資金。由此，在資金需求、資金供給與資金監(jiān)督之間建立起良好的資金管理秩序，使財政資金的安全性、規(guī)范性與有效性得到可靠保障。 資金使用透明度得到提高，有利于加強對財政資金的監(jiān)督。原來的財政資金使用是按照有關(guān)程序?qū)徟螅瑩芨兜筋A(yù)算單位實有賬戶，由預(yù)算單位自行安排，資金封閉運行，透明度差，難以實施有效監(jiān)督和管理。實行國庫集中支付后，財政部門初步建立起“實時監(jiān)控、核查處理、整改反饋、跟蹤問效”的動態(tài)監(jiān)控工作機制，財政國庫管理部門能夠運用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)全過程監(jiān)測單位資金的支付活動，及時發(fā)現(xiàn)支付過程中的問題和疑點，防止資金被截留、挪用，財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高，保證了財政資金支付的安全。同時，廣東、四川等地實行了財政管理系統(tǒng)與人大、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的聯(lián)網(wǎng)，使監(jiān)督機關(guān)的威懾力、實效性進一步提高。國庫集中支付改革使財政監(jiān)督實現(xiàn)了單純事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。如武漢市等地試行公務(wù)卡支付模式，直接記錄入網(wǎng)，取締現(xiàn)金支付，有效遏制了單位開支的隨意性，把一些不合理開支消滅在萌芽狀態(tài)，有利于從源頭上治理腐敗，有效促進了廉政建設(shè)。 減少財政資金沉淀，有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力。改革以前的管理模式，極易造成財政資金的閑置和沉淀，甚至出現(xiàn)體外循環(huán)等違規(guī)問題。這種狀況嚴(yán)重弱化了政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，也影響了公共財政的建設(shè)進程，極不利于最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益。實行國庫集中收付制度后，通過監(jiān)察、財政、審計、人民銀行等部門組織的行政事業(yè)單位銀行賬戶全面清理，對治理和預(yù)防預(yù)算單位多頭開戶、私設(shè)賬戶產(chǎn)生了積極作用，實現(xiàn)了預(yù)算單位暫時閑置的資金集中于國庫單一賬戶，便于政府統(tǒng)籌安排和調(diào)度國庫款項，促進了財政支出向保證重點、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、廉潔高效的方向發(fā)展，增強了政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力。 預(yù)算單位的核算得到規(guī)范，有利于提高會計信息質(zhì)量和財務(wù)管理能力。實行國庫集中收付，預(yù)算單位必須按照預(yù)算和工作計劃，認(rèn)真編報分月用款計劃，財政資金使用的計劃性、科學(xué)性和規(guī)范性得到加強。此外，實行國庫集中收付制度還可以有效遏制一些預(yù)算單位固定資產(chǎn)不入賬，賬實不符，賬務(wù)游離在會計監(jiān)督之外等行為的發(fā)生。同時，由于會計人員在具體操作過程中，一方面要嚴(yán)格執(zhí)行國家各項財務(wù)制度和國庫集中收付的統(tǒng)一規(guī)定與要求；另一方面又受到嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度制約，使會計人員的責(zé)任心和使命感增強，會計基礎(chǔ)工作得到規(guī)范，有利于提高預(yù)算單位會計信息質(zhì)量和財務(wù)管理能力。 國庫集中收付制度改革是一種先進的、規(guī)范的財政資金管理制度，客觀上需要與科學(xué)健全的預(yù)算管理制度、金融體系及規(guī)范的政府運作機制相協(xié)調(diào)。這項制度作為財政預(yù)算執(zhí)行制度的根本性改革，打破了傳統(tǒng)的資金運行方式，一定程度會對各部門的既得利益進行重新整合。這就決定了在推進這項改革的過程中，必然會遇到或存在一些困難或問題。 第一，對改革的認(rèn)識不夠統(tǒng)一。有的地方和單位片面認(rèn)為是財政部門收權(quán)，會削弱本部門的管理職責(zé)和資金運作自由權(quán)，影響部門利益，以改革不成熟、不完善等借口拖延改革，態(tài)度不積極。 第二，配套改革有待進一步深化。部門預(yù)算是國庫集中收付改革的基礎(chǔ)。近年來，我國部門預(yù)算改革成效顯著，初步確立了改革框架。但是仍然存在有的項目不能在年初確定，先要錢、后定項目的情況，致使預(yù)算確定的資金與項目實際需要不匹配；由于各級人大批準(zhǔn)預(yù)算在三月份后，形成歸墊資金量大和審核難度大的問題；部門預(yù)算僅明細(xì)到項目，項目具體內(nèi)容及構(gòu)成在預(yù)算中反映不出來；某些資金的分配仍存在“二次分配”問題，即財政將資金切塊給部門，部門進行再次分配；中央和地方部分專項資金、基本建設(shè)投資等未納入改革范圍，非稅收入收繳管理改革滯后于集中支付改革；政府采購預(yù)算編制不完整，有些部門沒有按要求將所有政府采購目錄以內(nèi)、限額以上的項目全部編入政府采購預(yù)算，致使政府采購預(yù)算占部門預(yù)算比重偏小。還有一個突出問題是，有些地方和部門授權(quán)支付比重過大，直接支付比例小，加上改革還沒有延伸到所有的二、三級預(yù)算單位，有的資金去向難以直接有效監(jiān)控。 第三，信息系統(tǒng)建設(shè)亟待加強。當(dāng)前的信息支撐還存在一定的問題，其主要表現(xiàn)為：國庫集中支付軟件與其他相關(guān)系統(tǒng)之間銜接不夠，尚未達到改革方案設(shè)計的要求，增加了工作量、降低了工作效率和數(shù)據(jù)的可靠性。軟件功能單一，為預(yù)算單位服務(wù)的系統(tǒng)建設(shè)考慮不夠。對數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)不夠，缺乏進行綜合分析的功能。代理銀行清算系統(tǒng)建設(shè)進展緩慢。 第四，法規(guī)制度建設(shè)不夠完善。財政國庫管理制度改革涉及各方面利益關(guān)系調(diào)整，現(xiàn)行的法規(guī)制度建設(shè)不夠完善?！额A(yù)算法》和《國家金庫管理條例》等法律法規(guī)，是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，不能適應(yīng)當(dāng)前國庫管理制度改革的需要?！敦斦鴰旃芾碇贫雀母镌圏c方案》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等屬于部門規(guī)章，沒有上升到法律的地位，規(guī)范和約束力度不夠?！犊傤A(yù)算會計制度》和事業(yè)單位會計制度、基本建設(shè)單位會計制度等不能適應(yīng)行政事業(yè)單位實行國庫集中支付會計核算的需要。 為深化國庫集中收付制度改革，我們提出以下對策和建議。 提高思想認(rèn)識，加大改革推進的力度。一方面，財政部門要對改革的方案、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)軟件等不夠成熟的方面，抓緊修改和完善，出臺配套措施，為基層預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另一方面，各地區(qū)、各部門、各單位要加強對改革的領(lǐng)導(dǎo)，促進國庫集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)的實現(xiàn)。 加強改革的協(xié)調(diào)性，整體推進財政管理改革。部門預(yù)算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等項改革是我國財政管理體制改革的突破口，為保證改革的順利推進，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進。 加大法規(guī)制度建設(shè)的力度，促進規(guī)范化運作。首先要將國庫集中支付制度和政府采購制度納入新的《預(yù)算法》中；其次，健全以《政府采購法》為基本法的政府采購法規(guī)體系，盡快制定落實《政府采購法》的具體實施細(xì)則和規(guī)章制度，擴大政府采購資金直接支付比重；第三，完善與國庫集中收付制度有關(guān)的法規(guī)制度；第四，對改革后法規(guī)制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督。 加強財政國庫管理信息系統(tǒng)建設(shè)，建立信息共享機制。要以“金財工程”建設(shè)為契機，建立管理先進、操作可靠的財政管理信息系統(tǒng)。 建立健全國庫動態(tài)監(jiān)控體系，促進監(jiān)督約束機制的完善。按照完善現(xiàn)代財政國庫管理制度改革進程和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控功能的要求，逐步建立和完善我國先進的財政國庫動態(tài)監(jiān)控體系。（本文有編改刪節(jié)） 相關(guān)鏈接 ●截至2006年7月底，國庫集中支付改革已擴大到中央、省級、計劃單列市的所有部門和270多個地市、1000多個縣（市、區(qū)），并在16萬個基層預(yù)算單位實施了改革。 ●截至目前，中央76個有非稅收入的部門全部納入改革范圍。2002年至2005年，累計收繳非稅收入385.5億元。 ●國庫集中支付資金的事中監(jiān)控，使違規(guī)行為呈現(xiàn)下降態(tài)勢。2005年，財政部通過國庫動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)64個中央部門及所屬411個基層預(yù)算單位違規(guī)資金6.5億元，違規(guī)資金比例為0.23％，連續(xù)四年呈下降趨勢。今年1至6月，通過監(jiān)控發(fā)現(xiàn)違規(guī)涉及金額2.03億元。 ?。v財政部紀(jì)檢組、監(jiān)察局） |
