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金融監(jiān)管的新視角——行為和制度分析

周業(yè)安


一、             導(dǎo)言



政府和市場的關(guān)系一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，除了道德層面的內(nèi)容，即使表現(xiàn)在政策理念上，也存在一個(gè)立場問題。相信市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)家總是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種狀態(tài)是參與活動(dòng)的理性經(jīng)濟(jì)人決策的結(jié)果，這種結(jié)果可能合意，也可能不合意，如果是后者，市場內(nèi)在的競爭機(jī)制會(huì)做出自動(dòng)調(diào)整，使得不合意的結(jié)果轉(zhuǎn)變成合意結(jié)果。早期古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多相信市場的自發(fā)力量，斯密的“看不見的手”是這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的矢志不渝的信條。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不合意的結(jié)果越來越多，很多人開始懷疑市場的自發(fā)力量。特別是上世紀(jì)2、30年代的大危機(jī)更是極大地摧毀了人們?cè)拘哪恐械氖袌鲂拍?，以凱恩斯為主的經(jīng)濟(jì)學(xué)家相信，政府完全有能力做得更好。前蘇聯(lián)為主導(dǎo)的社會(huì)主義實(shí)踐和美國羅斯福新政在當(dāng)時(shí)獲得的成功也極大刺激了經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，當(dāng)時(shí)除了米塞斯、哈耶克、弗里德曼等少數(shù)后來稱為“朝圣山學(xué)社”的主要成員極力維護(hù)市場的地位外，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家或多或少都相信政府在很多方面能夠替代市場。

盡管經(jīng)過了近百年的爭論，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們逐步認(rèn)識(shí)到哈耶克等人的基本觀點(diǎn)可能是對(duì)的，但對(duì)經(jīng)濟(jì)自由和市場競爭的遵從并沒有完全體現(xiàn)到實(shí)際行動(dòng)上來。市場的核心理念仍然不斷受到政府干預(yù)的摧殘，很多人相信，即使政府不能像前蘇聯(lián)那樣和羅斯福新政那樣有效，那也比自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的政府能干得多。看看經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書，在講述完全競爭市場的原理后，就是對(duì)市場的攻擊和對(duì)政府的贊揚(yáng)。按照這些理論，由于完全競爭市場不現(xiàn)實(shí)，所以現(xiàn)實(shí)的市場是不完全競爭的；由于不完全競爭的市場經(jīng)常失靈，所以需要政府出面拯救。在標(biāo)準(zhǔn)的教科書中，政府是大公無私的救世主，能夠救助市場的任何缺點(diǎn)。相信政府的人都深信，政府比普通的市場活動(dòng)的參與者都高明。應(yīng)該說，市場失靈理論直接為政府干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)。假定政府是公共利益的代表，并且假定政府具有完備信息，就能夠通過提供某種規(guī)則或制度保護(hù)消費(fèi)者免受企業(yè)的傷害。在這種理論看來，企業(yè)的逐利行為是以侵害消費(fèi)者利益為代價(jià)的，單個(gè)消費(fèi)者無法保護(hù)自己的利益，而政府是代表社會(huì)的公共利益執(zhí)行者，明察秋毫，能夠幫助弱小的消費(fèi)者。因此，在這種理論看來，大政府是必要的。但沒有政府，就不能有其它機(jī)制能夠替代政府的功能嗎？顯然，這種理論不能為政府干預(yù)提供充分性證明，也就不能證明政府在資源配置方面必然優(yōu)于市場機(jī)制。

從上世紀(jì)60年代開始，一些相信市場的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究政府本身，這些研究發(fā)現(xiàn)，政府是由各種官僚構(gòu)成的，官僚的私人利益會(huì)通過政府行為體現(xiàn)出來。這意味著政府不可能是代表公共利益的。新的研究假定政府和其它經(jīng)濟(jì)參與人一樣，具有私人利益。對(duì)公共利益假定的放棄是政府研究的質(zhì)的飛越，它說明人們終于能夠揭開政府的公共利益面紗，正確認(rèn)識(shí)到政府行為的本質(zhì)。新的理論從幾個(gè)方面對(duì)政府行為進(jìn)行了深刻剖析[1]：首先，“俘獲理論”(Theory of Capture)指出，政府干預(yù)會(huì)改變?cè)械睦娼Y(jié)構(gòu)，為了讓政策制定對(duì)自己有利，被干預(yù)者就可能利用各種機(jī)會(huì)俘獲政府。在這種理論中，政府并不必然追求自己的私人利益，但肯定和參與人一樣，不會(huì)比參與人更高明。特別是在政府政策實(shí)施一段時(shí)間后，即使政策的初始實(shí)施階段是有效的，政府的出發(fā)點(diǎn)也是好的，但當(dāng)被干預(yù)者越來越熟悉立法和行政程序后，就能夠通過政策影響來主導(dǎo)被干預(yù)的行業(yè)，也就間接主導(dǎo)了政策實(shí)施者的行為。