孫鼎 田晨光 宋家寧
摘要：1998年住房分配貨幣化改革以來，我國政府一直努力構(gòu)建涵蓋全民的保障性住房供應(yīng)體系。本文通過綜述國外關(guān)于保障性住房供應(yīng)機制的相關(guān)研究動態(tài)及成果，提取各發(fā)達國家和地區(qū)的保障性住房供應(yīng)機制的特點及優(yōu)點，評析其保障方式、資金籌措及相關(guān)的住房金融體系構(gòu)建模式。通過梳理他國經(jīng)驗，力圖得到針對我國當前保障性住房供應(yīng)體系建立及完善的理論支撐。
關(guān)鍵詞：保障性住房；供應(yīng)機制；文獻綜述
中圖分類號：：F293．3 文獻標識碼：A 文章編號：1001—8204(2010)04—0156—04
近年來，我國的城市化進入高速發(fā)展期，城市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的核心地位不斷增強，城市規(guī)模隨之不斷擴大。在城市內(nèi)生機制與外部效應(yīng)的雙重作用下，房價逐步攀升，解決“住房難”的問題已成為我國中央政府和地方政府共同擔負的責任。商品住宅的高房價和保障性住房的相對供給不足使得城市居民的住房需求難以得到保障，由此引發(fā)的社會問題和矛盾已引起社會各界的廣泛關(guān)注和高度重視，并成為社會輿論的焦點。
住房隨著社會的發(fā)展逐漸具備了多重含義：庇護遮蔽之場所、私密的空間、區(qū)位上的產(chǎn)物、建筑物與鄰里設(shè)施的組合、投資的工具、財富與社會經(jīng)濟地位的象征，具有不可移動性、不可分割性、長久性、異質(zhì)性、昂貴性、投資品和消費品等特征。從國外研究來看，美國學(xué)者指出住房問題是一個關(guān)系到個人社會地位、社會安置、財富、權(quán)力、追求及個人識別標志等多種意義的交互式問題。近年來房價高企，住房問題已成為世界范圍內(nèi)的一大社會問題，已經(jīng)超出個體范疇逐漸變?yōu)橐粋€社會群體性問題。特別是有關(guān)中低收入家庭的住房問題，幾乎無一例外的在世界各國上升到社會安定的高度。英國學(xué)者提出，住房和社會安全就像互相纏繞的兩股繩，對一個福利國家來說，這兩個問題中的任何一個解決不好都會影響該國向其國民或家庭提供全面保護；而一個社會如果希望取得基于社會安全目標的社會公平，就必須首先處理好它的住房問題。另有研究表明，部分東亞國家
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希望利用住房政策的調(diào)控來刺激經(jīng)濟增長和私人部門的住房建設(shè)投資。
本文在明確住房問題重要性基礎(chǔ)上綜述世界主要發(fā)達國家和地區(qū)保障性住房供應(yīng)機制。通過綜述，從“租”與“售”兩個角度解讀主要國家是如何為其國內(nèi)的弱勢階層及低收入群體提供住房保障的。
一、保障性住房的涵義
所謂保障性住房，通常是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定人群使用，限定了建造標準和銷售價格或租金標準，起社會保障作用的住房。包括各類安置房、經(jīng)濟適用房、廉租房以及一些保障性商品房、租賃房。當前，保障性住房中最主要的形式是經(jīng)濟適用房和廉租房。與保障性住房類似的概念還有公共住宅，兩者的范圍有重合也有區(qū)別。所謂公共住宅，側(cè)重的是住宅的“公”屬性，強調(diào)住宅產(chǎn)權(quán)歸公，由政府出資建設(shè)和管理，也叫“公有住宅”；而保障性住房的概念則更側(cè)重于住房最終的目的——為特定人群提供住房保障。
保障性住房除共有的含義外，其名稱在不同國家也有不同稱呼。香港的社會公共住房被稱為公營房屋，主要分為公屋和居屋兩類：公屋是出租型公共住房，居屋是出售型公共住房。公屋制度自1954年開始實施，至今經(jīng)歷50多年的實踐，已日臻完善；日本將由國家資助、由地方政府和公共團體建造的住宅稱為“公の住宅”，國內(nèi)文獻通常將其譯作“公有住宅”或“公建住宅”，主要分為三大類：公營住宅、公團住宅、公庫住宅，其中公營住宅的政府供給主要是為了解決低收入家庭的住房困難問題[8]；新加坡稱為組屋(Public Housing)，是在政府主導(dǎo)之下，由建屋發(fā)展局建設(shè)的公共住房，組屋的供應(yīng)對象是廣大的雇員階層。在我
國，保障性住房分為多種類型：廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房及政策性租賃房等均帶有不同程度的保障性質(zhì)。
各國無一例外都在其經(jīng)濟體發(fā)展過程中為保障中低收入家庭的住房需求做出了大量的政策及貨幣支持。據(jù)統(tǒng)計結(jié)果顯示，住房消費已經(jīng)成為美國家庭消費支出中的最大項，這一現(xiàn)象尤其體現(xiàn)在低收人家庭中[10]。20世紀后五十年中美國聯(lián)邦政府在為低收入個體提供住房保障中扮演著重要角色，這期間美國政府的住房保障支出大幅增加，由1977年的75億美元增長到1997年的260億美元。平均到每個家庭這一住房保障性支出在這二十年里翻了一番，從2980美元增長到5490美元。
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二、國外住房保障模式
國外的保障性住房以租賃型為主。按照有關(guān)學(xué)者的理解，公共租賃房除了為窮人提供住所外，還能對不成熟的住房市場起到緩沖作用，由此可見，租賃房意義非同一般。
韓國政府于20世紀80年代初開始提供租賃用住宅，并首次按收入階層確定住宅供給量，并且在80年代末期將建設(shè)永久租賃房納入到規(guī)劃項目中。而在相對保守的德國，多年來人們一直在討論，到底是租房合算，還是買房合算，雖然租房二三十年即可買一套房，但事實上貸款幾十萬馬克買房或自己建房要負債一輩子，一旦家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化或遭不測，房子作為抵押品即被回收，如今德國中等收入者多，高收入者少，故租房者多，買房者少。
下面以美、德、法、英、日、韓及我國香港地區(qū)為例，按照保障方式對先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗進行綜述。
1．租房保障
綜觀各國的租賃型住房保障模式，基本上可以歸納為租金補貼、房租折扣、房租管制和低租金住房幾種。下面分類對其進行介紹。
(1)租金補貼
租金補貼是各發(fā)達國家和地區(qū)普遍適用的租賃型住房保障模式。具體形式主要表現(xiàn)為現(xiàn)金津貼，如英陶政府對租住私房的家庭提供現(xiàn)金津貼，其津貼數(shù)額的計算參照當?shù)毓康摹肮健弊饨鹨约凹彝ナ杖肭闆r而定。同樣，秉承這一“公平租金”思想還有美國針對低收人群體住房需求的相關(guān)對策，如美國著名的第8條款“租金資助計劃”。其核心思想是任何家庭用于住房的支出不應(yīng)超過家庭總收入的30％，若在私人物業(yè)市場上租到的某一住宅單位“公平市場租金”超過這一限度，政府將為租客提供這一“差額”補貼，具體事宜由住房與城市發(fā)展部負責。具體形式上，美國采取的是租房券，該種租金補貼是由美國住房與城市發(fā)展部提供的最大的住房補貼形式，該券可用來支付當?shù)卦试S的最高房租超過住房稅前收入30％的部分。約有l(wèi)／5接受聯(lián)邦直接資助的私人所有住房是由美國鄉(xiāng)村服務(wù)部資助的，住房與城市發(fā)展部資助項目中的私人所有住房約有150萬套。德國的房租補貼數(shù)額是根據(jù)家庭人口收入及房租支出情況確定的；對低收入居民，其實際交納租金與可承受租金的差額部分由政府負擔；其中，居民實際交納
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租金要與家庭住房需要相結(jié)合，可承受租金一般按照家庭收入的25％確定；補貼期限為15年，15年以后隨著家庭收入的增加，相應(yīng)地逐年減少租金補貼。
(2)房租折扣
此種保障方式主要是英國針對租住政府公房的住戶。英國的房租按照“公平房租”水平確定，當“公平”房租價格高于以往公房的福利性房租時，為了保障低收入者的住房需要，還通過了為低收入者提供房租折扣形式的福利制度。地方政府通過審核申請人的經(jīng)濟情況，判斷其支付能力，在“公平”房租基礎(chǔ)上打一定的折扣。
(3)房租管制
二戰(zhàn)后的德國是一個例子。二戰(zhàn)后，由于住房出租價格大幅度上升，廣大居民無力支付所承租住房的費用。因此，為保障居民的基本住房條件，德國政府采取了租戶權(quán)益保障措施，要求各地政府按照不同區(qū)位、不同結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的房屋，分別提出相應(yīng)的指導(dǎo)租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準。但是隨著德國住房體系的完善，這一制度在上世紀60年代后逐漸被取消。目前，德國48％的人擁有自己的住房，在市場租住房屋的占52％。德國的租房制度相對市場化，政府并未規(guī)定統(tǒng)一租金，租金水平因不同城市、供需、房產(chǎn)地段與質(zhì)量差異而異。
此外，香港的保障性住房體系將房租定于住戶收入中位數(shù)的15％或以下，平均租金占住戶收入的7％左右，這一舉措也可看做是租金管制的一個特例。
(4)低租金住房
綜觀各國的低租金住房，一般針對政府部門提供的公共租賃房，如英國居民租住公房，房屋的租金由政府限制為居民收入的10％。從1998年開始，韓國政府開始實施促進廉租房的政策。廉租房的租金僅為市場價格的60％～85％，最長租賃期為30年。2003年，韓國政府為擴大廉租房供應(yīng)，推出“100萬戶國民廉租房建設(shè)計劃”，準備在10年內(nèi)建設(shè)100萬戶國民廉租房，將廉租房占住宅總數(shù)的比例從2003年的2．4％提高到2012年的10％[19]。而在法國，低租金住房已經(jīng)成為其福利設(shè)施的一部分，目前法國共有近400萬套低租金住房，其中300萬套為出租房，另100萬套已成為私人房產(chǎn)。法國近1／4的人口，約1300萬人住在低租金住房中。同時法國相關(guān)法律規(guī)定，其低租金住房要優(yōu)先照顧三類人群：
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由于城建原因急需搬遷的家庭；特殊困難的家庭；由于到新工作崗位就業(yè)需要遷居的家庭。
日本面向低收入者的公營住宅，起步于二戰(zhàn)后，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展形成了較為完善的體系。政府在1951年便制定了《公營住宅法》，用于管理面向低收入家庭的低租金公共住宅。《公營住宅法》規(guī)定，公營住宅的租金由戶型、面積、住宅樓的結(jié)構(gòu)、新舊程度等確定，是周邊同等條件住房租金的1／3～1／4，可以看做是低租金住房的一個典型。同時，將居住者的收入分為6個級別，收入越低房租也越低。如果入住后收入提高，特別是平均月收入超過20萬日元的情況下，房租將大幅度提高，以此促使收入超過規(guī)定限額者搬離。這樣就形成了一種有效機制，確保公營住宅能夠提供給真正需要幫助的人。
2．售房保障
各主要發(fā)達國家為提高其住房自有率，均針對不同層次的住房需求在稅收和貸款方面提供了一系列的優(yōu)惠。這其中較為系統(tǒng)和典型的應(yīng)屬美國、英國、日本、新加坡和我國的香港。下面對這些國家和地區(qū)中較為典型的法案或相關(guān)措施進行分析。
(1)美國的“住房稅金信用”計劃
典型的對居民購房進行補貼的稅收措施為美國的低收入階層住房稅金信用計劃。該計劃作為一項鼓勵私人開發(fā)商和非營利機構(gòu)興建供低收人家庭租用住宅的工具，美國聯(lián)邦和州政府發(fā)放稅金信用證，使相應(yīng)人士或機構(gòu)獲得一定額度的收入稅的減免。
(2)英國的“住房購買權(quán)”政策
撒切爾政府后，英國開始大力鼓勵私人擁有住房，私人住房占有率從撒切爾夫人執(zhí)政的1979年的57％上升到1989年的68％。英國在不同時期住房的產(chǎn)權(quán)情況如表l如示： - 5 -
出現(xiàn)這種情況的主要原因是政府的一項“住房購買權(quán)”政策，其內(nèi)容就是地方政府對于居民購買房產(chǎn)給予價格折扣，其幅度約為住房資產(chǎn)總值的46％以上。另外，還有三大主要原因：一是個人可支配收入的增長；二是政府建立在稅收基礎(chǔ)上的大量補貼；三是政府對于商品抵押市場的財政管理而產(chǎn)生的中短期效果。
(3)日本的“住宅金融公庫”
住宅金融公庫是根據(jù)日本國會1950年6月制定的《政府住宅金融公庫法》建立的一個公營機構(gòu)。住宅金融公庫面向居民個人建房、購房、維修住房提供長期(25～30年)、低息(5.5％)貸款。平均利率比商業(yè)銀行低30％左右，利率差額部分由國家財政部門承擔給予補貼。在日本凡是居民建造和購買住宅在國家規(guī)定的標準內(nèi)，均可向住宅金融公庫申請低息貸款。公庫的宗旨是為國民大眾的健康和滿足文化生活的住宅建設(shè)、住宅用地的購買所需資金，在向其他金融機構(gòu)和銀行籌措較困難時，住宅金融公庫給予融通。此外，政府還通過減免所得稅、贈與稅和房屋登記許可稅等政策措施鼓勵國民購房。
(4)新加坡及香港的“居者有其屋”計劃
新加坡1964年推出的“居者有其屋”組屋計劃，主要做法為：政府負責組屋的開發(fā)及建設(shè)，由組屋發(fā)展局具體實施；政府嚴格控制土地資源，為組屋開發(fā)建設(shè)提供強有力的資金、土地保證；實行良性循環(huán)的公積金制度和住房公積金保障制度；以家庭收入水平為依據(jù)，實行公有住宅的合理配售政策。由于土地由政府無償提供，建屋發(fā)展局為非盈利機構(gòu)，省去了地價和利潤，加上政府的補貼(新加坡的購房補貼表現(xiàn)為建設(shè)成本，土地成本及融資成本等多方面，公共組屋的售價低于成本價，僅為市場價的三分之二。新加坡政府將其對國民的社會保障首先定位在“居者有其屋”上。據(jù)統(tǒng)計，政府用于公共住房建設(shè)方面的年度投資總額從1987年的14億美元增加到1990年的77億美元，相當于1987年、1990年當年全部資本總額的2l％和28％，GDP的7％和9％。從政府開始撥款計算，至今累積的政府補助金總額已達159億新元。
“居者有其屋”計劃于1977年在香港得到推行。鼓勵住公屋的家庭擁有自己的屋所，以便他們騰出公屋讓給需要的家庭。香港推行該計劃的公共住房用地是政府無償或低償劃撥給住房委員會，使得公共住房的價格明顯低于私人機構(gòu)開發(fā)的物業(yè)，一般要低20％～40％。
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3．資金籌措
各國的保障性住房的建設(shè)及運營資金多來源于政
府的財政補貼或社會福利資金。如法國低租金住房建
設(shè)資金來源主要是國家的社會福利資金[加]。日本公共住房建設(shè)資金來源主要有三個方面，一是郵政儲蓄歸集的資金，約占50％；二是各種退休金、保險費，約占14％；三是政府債券約占6％，2000年政府債券總額已達到。504兆日元。韓國的永久性公租房，政府投資占房屋建筑成本的85％；可出售的公租房，由公營的韓國政府公社開發(fā)建設(shè)，韓國住房基金提供占總建筑成本40％～50％的低息貸款。但這種資金供應(yīng)模式也給政府帶來了很大負擔，如美國的租金資助計劃也使數(shù)以百萬計的低收入家庭獲益。但美國聯(lián)邦政府也為此背上了沉重的包袱。據(jù)推算，若不改變現(xiàn)行的補助方式，到2006年美國政府每年僅此項計劃需耗資74億美元。
三、結(jié)語
我國正處在住房的完全市場化向保障性住房體系構(gòu)建的轉(zhuǎn)變中，面臨著保障以租為主還是以售為主、補貼以何種方式進行、資金如何籌措等問題。本文由淺及深地綜述、探討了各發(fā)達國家及地區(qū)的保障性住房體系供應(yīng)機制及先進經(jīng)驗。通過對他國經(jīng)驗的分析，從租房補貼、售房補貼、資金籌措等角度細述了發(fā)達國家和地區(qū)的模式，以期通過理論層面的研究為我國保障性住房體系的構(gòu)建及合理化提供有益的建議。
摘自：《鄭州大學(xué)學(xué)報》 2010年第4期
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