發(fā)布時(shí)間--2010-03-15 來源---反腐敗導(dǎo)刊 作者---管理員
編者按：黨的十七屆四中全會(huì)明確提出“建立健全防止利益沖突制度”的要求，這在我們黨的反腐倡廉歷史上還是第一次，它適應(yīng)了當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的特定形勢(shì)和任務(wù)，也是反腐倡廉建設(shè)向縱深推進(jìn)的標(biāo)志之一。
國(guó)外以及我國(guó)的香港地區(qū)對(duì)利益沖突問題都比較關(guān)注，尤其是在對(duì)公職人員的具體約束方面，取得了較好的反腐敗成效。相對(duì)而言，我國(guó)大陸地區(qū)在利益沖突的問題上還剛剛“破題”，或者說，是一個(gè)待破解的廉政課題。為此，我們專門約請(qǐng)北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心的四位專家就利益沖突與防止利益沖突這一話題，進(jìn)行了探討。專家們就防止利益沖突提出的重大意義，利益沖突的概念、內(nèi)涵，國(guó)外和我國(guó)香港地區(qū)的實(shí)踐，特別是就我們?nèi)绾谓⒔∪乐估鏇_突制度提出了具體的政策建議。
防止利益沖突：待破解的廉政課題
嘉賓：李成言（北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任、北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
吳 丕（北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任、北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）
莊德水（北京大學(xué)紀(jì)委監(jiān)察室干部、北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心助理研究員）
肖俊奇（北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心高級(jí)助理研究員）
防止利益沖突的意義重大
李成言：
黨的十七屆四中全會(huì)明確提出“建立健全防止利益沖突制度”的要求，適應(yīng)了當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的特定形勢(shì)和任務(wù)，這在黨的反腐倡廉史上還是第一次，意義重大。防止利益沖突是我國(guó)更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的重要舉措。這一舉措將進(jìn)一步豐富我國(guó)建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的內(nèi)容，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展。改革開放以來，我國(guó)政府日益重視防止利益沖突問題，在具體的廉政建設(shè)中，對(duì)防止利益沖突作出了具體規(guī)定，如禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益，不準(zhǔn)接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮物饋贈(zèng)和宴請(qǐng)，不準(zhǔn)接受下屬單位和其他企業(yè)、事業(yè)單位或者個(gè)人贈(zèng)送的信用卡及其他支付憑證；黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的退休干部，不得到全民所有制和外商投資企業(yè)擔(dān)任公司領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和其他管理職務(wù)，到本人所在機(jī)關(guān)主管的行業(yè)和企業(yè)任職，必須在辦理退休手續(xù)滿兩年以后；主管行業(yè)的部門和行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員中分管上述部門和行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其配偶、子女不準(zhǔn)在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，從事與該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的行業(yè)業(yè)務(wù)相同的經(jīng)商辦企業(yè)活動(dòng)……現(xiàn)在將其統(tǒng)一引入利益沖突概念，可以進(jìn)一步提高廉政建設(shè)的系統(tǒng)性和有效性。
莊德水：
近年來，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是加強(qiáng)廉政建設(shè)的預(yù)防性策略。利益沖突問題說明，公職人員必須正確處理好自己的私人利益，不能讓私人利益破壞公共政策和行政行為的公正性、客觀性。否則，利益沖突就會(huì)成為腐敗之源。我國(guó)公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象的背后往往都有利益沖突因素，換言之，利益沖突發(fā)生在先，以上問題發(fā)生在后。這些年來所查處的腐敗案件中就有許多典型的利益沖突。值得注意的是，在公職人員的腐敗行為受到法律制裁之前，利益沖突行為早已發(fā)生在法律法規(guī)的空白處或監(jiān)管不嚴(yán)處，并且這些利益沖突行為也早已引起社會(huì)公眾的普遍不滿，只是難以加以嚴(yán)厲制裁而已。更重要的是，隨著社會(huì)生活的發(fā)展，一些新的不良現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，如醫(yī)生故意給病人開高價(jià)藥、用高價(jià)進(jìn)口醫(yī)療儀器，產(chǎn)生過度醫(yī)療現(xiàn)象；公職人員以期權(quán)的形式獲得離任后到私企的高薪就業(yè)。這些利益沖突現(xiàn)象發(fā)生在法律的邊緣，對(duì)公民的公共生活造成極大的危害。引入利益沖突這個(gè)概念，有利于劃清不正之風(fēng)與違法亂紀(jì)行為之間的界限，為科學(xué)預(yù)防和治理腐敗提供理論基礎(chǔ)。
吳 丕：
正式采用利益沖突這個(gè)概念，說明我國(guó)反腐倡廉建設(shè)正在與世界的廉政制度接軌。世界上一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的廉政制度體系，實(shí)際上是以防止利益沖突為核心構(gòu)建起來的。比如現(xiàn)代美國(guó)的反腐敗機(jī)制、反腐敗法律，在很大程度上就是圍繞著這個(gè)概念建立起來的。美國(guó)政府在防治腐敗方面有一個(gè)重要的基本假定：反腐敗不僅要依靠事后懲罰，更重要的是要依靠事前預(yù)防，事前預(yù)防勝于事后懲罰，即不造成利益沖突。聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織也非常重視公職人員的利益沖突問題?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》4次明確使用利益沖突這個(gè)廉政用語(yǔ)，其中與公共部門和公職人員有關(guān)的條文有：第七條第四款規(guī)定“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，努力采用、維持和加強(qiáng)促進(jìn)透明度和防止利益沖突的制度”，第八條第五款規(guī)定“各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國(guó)法律的基本原則，酌情努力制訂措施和建立制度，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外活動(dòng)、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈(zèng)或者重大利益向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)”。這些公約內(nèi)容對(duì)我國(guó)廉政建設(shè)和反腐敗工作同樣適用。
肖俊奇：
當(dāng)前，利益沖突問題處在法律制裁的邊緣，即使其行為被發(fā)現(xiàn)，也不會(huì)受到刑事處罰和經(jīng)濟(jì)制裁，最多是黨紀(jì)和政紀(jì)處分。利益沖突不僅成本低，而且行為安全，這在相當(dāng)程度上助長(zhǎng)了公職人員涉入利益沖突的心理期望。在發(fā)生利益沖突的情況下，公職人員在表面上可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國(guó)家刑法規(guī)定，但他們暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。因此，不及時(shí)解決利益沖突問題，利益沖突將會(huì)變成腐敗行為。因此，防止利益沖突不失為一種腐敗預(yù)防機(jī)制，為從源頭上防治腐敗提供了新的思路。
利益沖突是特定的廉政概念
李成言：
利益沖突作為一個(gè)倫理困境，不僅存在于行政倫理領(lǐng)域，而且存在于其他學(xué)科領(lǐng)域，如科研領(lǐng)域、工程領(lǐng)域、會(huì)計(jì)領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域等。也就是說，其他領(lǐng)域的公職人員也存在利益沖突問題。這里所說的利益沖突與公共權(quán)力的委托代理關(guān)系及委托人與代理人之間的信任分不開，這也決定了這里所說的利益沖突與一般意義上的利益沖突是兩個(gè)不同的概念。公職人員的利益沖突之所以有害政府廉潔，其要害在于這種行為削弱了公共委托人即社會(huì)公眾對(duì)公共代理人即公職人員的信任，即使公職人員沒有獲得實(shí)實(shí)在在的私人利益，社會(huì)公眾還是可以依據(jù)公共權(quán)力的委托依據(jù)，置疑公職人員在政策過程和行政過程中的公信力。利益沖突這一特定概念在實(shí)質(zhì)上假定了公職人員在執(zhí)行公務(wù)過程中，會(huì)堅(jiān)持“理性經(jīng)濟(jì)人”的道德選擇，發(fā)生這樣或那樣的道德風(fēng)險(xiǎn)，即從個(gè)人的私利出發(fā)來作出決策，而這恰恰是腐敗產(chǎn)生的重要根源。
莊德水：
利益沖突是一個(gè)特定的廉政概念。經(jīng)合組織（OECD）把利益沖突界定為公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突，其中公職人員的私人利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懥怂麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任，即，只要公職人員的私人利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懙剿麄兟男泄猜氊?zé)，他們就存在現(xiàn)實(shí)的利益沖突了。我們可以確定利益沖突是一種倫理困境，即利益沖突發(fā)生在公共行政之中，包括政策決定、政策執(zhí)行等。這種倫理困境包含著兩層意義：在第一個(gè)層面上，利益沖突是一種情境，即利益沖突是潛在的，私人利益起先并未對(duì)公職所代表的公共責(zé)任形成實(shí)質(zhì)性的干擾，但當(dāng)公職人員在公務(wù)過程中意識(shí)到了利益沖突且不加以恰當(dāng)處理時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生真正的危害；在第二個(gè)層面上，利益沖突是一種行為，即利益沖突是現(xiàn)實(shí)性的，公職人員開始從利益沖突的情境中獲得私人利益，他在私人利益支配下所作出的政策決定是缺乏社會(huì)公正性的。利益沖突最容易發(fā)生在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的交界處，重要的領(lǐng)域包括工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)、資源開發(fā)和經(jīng)銷等領(lǐng)域。
吳 丕：
利益沖突并不等同于不正之風(fēng)，具體地說，兩者的區(qū)別在于范圍不同，利益沖突是一種倫理困境，發(fā)生在公共行政的過程中；而不正之風(fēng)屬歪風(fēng)邪氣，有的發(fā)生在公共行政領(lǐng)域，有的發(fā)生在私人生活領(lǐng)域，有的則發(fā)生在公私交合處，只有發(fā)生在公共行政領(lǐng)域的不正之風(fēng)才有可能是利益沖突。不正之風(fēng)中的思想作風(fēng)和生活作風(fēng)等問題并不是利益沖突，如公職人員不認(rèn)真學(xué)習(xí)政治理論、不積極參與群眾工作、包“二奶”等行為，雖然有悖于國(guó)家對(duì)公職人員的政治要求和倫理要求，但與他們的公務(wù)行為無關(guān)，也沒有直接干擾他們對(duì)公務(wù)的客觀判斷。奢侈浪費(fèi)等不正之風(fēng)也類似，雖然它是一種職權(quán)行為，具有私利性，對(duì)國(guó)家的公共財(cái)政產(chǎn)生巨大浪費(fèi)，并在一定程度上嚴(yán)重侵害了公共利益，但由于它與公務(wù)無關(guān)，并沒把部門利益或個(gè)人的私利摻雜進(jìn)公務(wù)的客觀判斷之中，故也不屬于利益沖突。當(dāng)然，利益沖突與不正之風(fēng)具有密切相關(guān)性。不正之風(fēng)在全社會(huì)的蔓延，甚至成為一種風(fēng)氣，都會(huì)直接影響公職人員的價(jià)值觀念和行為選擇，對(duì)他們的行政行為產(chǎn)生不良影響。
莊德水：
利益沖突與腐敗也有區(qū)別。我國(guó)刑法規(guī)定，腐敗行為主要包括貪污、挪用公款、受賄、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明、私分國(guó)有資產(chǎn)、濫用職權(quán)等。在這些腐敗形式中，除小額受賄行為和為了私人利益而濫用職權(quán)的瀆職行為與利益沖突具有一定的重合性外，其他形式與利益沖突之間不具有任何重合性。公職人員一旦有這些腐敗行為，他們將受到刑事方面的制裁。而利益沖突則不屬于刑法規(guī)范范圍，它們屬于行政倫理法和黨紀(jì)政紀(jì)法規(guī)的規(guī)范范圍。因此，在危害程度上，腐敗比利益沖突顯得更為嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)公共利益的侵害性也更大。換言之，有利益沖突不一定有腐敗行為，而腐敗過程則或多或少夾雜著利益沖突，它是利益沖突的嚴(yán)重后果。另一方面，在發(fā)生利益沖突的情況下，公職人員在表面上可能并沒有收取賄賂，也沒有直接違反國(guó)家刑法規(guī)定，但他們暗地里通過政策偏袒、內(nèi)部信息和做人情等手段為自己、親屬和商業(yè)合作者謀取利益提供方便。
建立健全防止利益沖突制度
吳 丕：
一些國(guó)家和地區(qū)的具體廉政做法值得我們深思。美國(guó)紐約市教育局副總監(jiān)林黛安因在2004年3月涉嫌施加影響，幫助丈夫在紐約市獲取兩份工作，包括一份年薪10萬(wàn)美元的地區(qū)教學(xué)專員的美差，遭到了市政府調(diào)查局的調(diào)查。又如，我國(guó)香港特別行政區(qū)的一位高級(jí)稅務(wù)官在處理一個(gè)稅收案件時(shí)，由于該案件與其妻所辦的公司相關(guān)，且他事先沒有聲明存在的利益沖突情況，雖然后經(jīng)審計(jì)認(rèn)定他在辦案時(shí)并沒有偏袒其妻的利益，但香港政府還是終止其人事合同。其他一些國(guó)家和地區(qū)防止利益沖突的做法也比較廣泛。一是要求利益申報(bào)，把立法、行政、司法、軍事機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的現(xiàn)職的或離職的公職人員、候選人、提名者等都納入主體范圍；二是要求利益回避，一些國(guó)家和地區(qū)把公職人員回避的關(guān)系擴(kuò)展至同學(xué)關(guān)系、師生關(guān)系、曾經(jīng)的同事關(guān)系甚至是戀愛關(guān)系；三是實(shí)行離職限制，嚴(yán)格禁止公職人員到與政府有業(yè)務(wù)關(guān)系和合同關(guān)系的私營(yíng)企業(yè)中就業(yè)，并禁止離職公職人員對(duì)在職人員進(jìn)行政策影響。
肖俊奇：
除以上三種普遍做法外，一些國(guó)家和地區(qū)還采用財(cái)產(chǎn)秘密信托來防止利益沖突。財(cái)產(chǎn)秘密信托是政府把公職人員的資產(chǎn)交給一個(gè)獨(dú)立的信托機(jī)構(gòu)加以管理，其特點(diǎn)在于信托的具體機(jī)構(gòu)、管理信息等對(duì)公職人員是保密的，公職人員在職期間無法知道自己的信托情況。換言之，信托機(jī)構(gòu)不會(huì)向公職人員匯報(bào)信息，它們只向政府管理部門負(fù)責(zé)，幫助處理潛在的利益沖突。在美國(guó)，秘密信托必須符合法定的條件：受托人必須獨(dú)立于公職人員及其配偶和子女；受托人和公職人員及其配偶和子女之間不能通信；受托人不能向公職人員及其配偶和子女泄露與該信托有關(guān)的任何情況。
莊德水：
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前建立健全防止利益沖突制度，最迫切的工作就是制定一部統(tǒng)一的倫理法規(guī)，對(duì)現(xiàn)行政策法規(guī)中的共同性內(nèi)容加以歸納。為此，建議盡快制定《公務(wù)員倫理法》或《防止利益沖突法》。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)制度創(chuàng)新，一是要?jiǎng)?chuàng)新倫理教育制度，改變傳統(tǒng)的思想政治教育方式，發(fā)揮倫理教育專家的輔導(dǎo)作用，把倫理教育融入公共服務(wù)的具體工作，著重提高公職人員的服務(wù)意識(shí)，幫助他們認(rèn)識(shí)利益沖突問題的本質(zhì)。二是要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，擴(kuò)展申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容；申報(bào)資料應(yīng)由法定刊物公開；申報(bào)期限應(yīng)與公職人員整個(gè)職業(yè)過程相聯(lián)系，有就職申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)、離職申報(bào)。三是要?jiǎng)?chuàng)新利益處理制度，依托資本信托市場(chǎng)和金融市場(chǎng)，對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)實(shí)行秘密信托管理，讓公職人員既安心于公共事務(wù)，又不會(huì)因兼顧私人財(cái)產(chǎn)、股票、基金等而產(chǎn)生利益沖突。
李成言：
建立健全防止利益沖突制度，還應(yīng)強(qiáng)化四個(gè)實(shí)施機(jī)制：一是監(jiān)督機(jī)制，要充分發(fā)揮社會(huì)輿論特別是互聯(lián)網(wǎng)媒體的反腐作用，對(duì)公職人員的利益沖突行為形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，一旦發(fā)現(xiàn)線索就及時(shí)加以曝光；二是評(píng)價(jià)機(jī)制，要充分發(fā)揮現(xiàn)代科技力量和廉政預(yù)警系統(tǒng)的作用，對(duì)公職人員的廉政狀況實(shí)行全方位評(píng)價(jià)，把自查自糾、內(nèi)部考核、外部民主評(píng)議和專家評(píng)價(jià)結(jié)合起來，形成較為科學(xué)的廉政評(píng)價(jià)體系；三是獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于正確處理利益沖突者要給予肯定，對(duì)于違反防止利益沖突要求者要給予嚴(yán)懲，決不允許公職人員以權(quán)謀私；四是認(rèn)識(shí)機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和廉政理論工作者都應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到防止利益沖突工作的重要性，加強(qiáng)相關(guān)方面的理論研究和政策探索。
