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保定市社會化養(yǎng)老情況調(diào)研報(bào)告

 保定市民政局

為積極應(yīng)對保定市人口老齡化狀況，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，保定市民政局、市老齡工作委員會辦公室于2010年5月至6月組織各縣（市、區(qū)）民政局對145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)290個(gè)行政村的老年人生活狀況以及市內(nèi)三區(qū)4202名城鎮(zhèn)老年人生活情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，對全市農(nóng)村五保供養(yǎng)、城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)等情況進(jìn)行了摸底，對農(nóng)村及城鎮(zhèn)老年人口年齡結(jié)構(gòu)、收入狀況、贍養(yǎng)情況、養(yǎng)老預(yù)期等42項(xiàng)數(shù)據(jù)以及養(yǎng)老服務(wù)需求及社會養(yǎng)老趨勢等方面進(jìn)行了認(rèn)真調(diào)查、分析和研究，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、保定市老齡人口結(jié)構(gòu)、未來五年發(fā)展趨勢和養(yǎng)老服務(wù)工作基本情況

（一）保定市老年人口結(jié)構(gòu)和未來五年發(fā)展趨勢

從年齡結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分布情況看，保定市老齡人口結(jié)構(gòu)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是老年人口比例高。截至2009年底，全市人口約1155.28萬人，其中60周歲以上老年人為155.1萬人，占全市總?cè)丝诘?span lang="EN-US">13.42%。其中男性76.63萬人，女性78.47萬人。高于全國老齡人口12.5％的平均水平，老齡化趨勢十分明顯。

二是農(nóng)村老年人比重大。截至2009年底，市區(qū)60周歲老年人有14.51萬人，占市區(qū)人口的13.65%，占全市60歲以上老年人口的9.35%；農(nóng)村60周歲以上老年人有140.59萬人，占全市農(nóng)村人口的13.4%，占全市60歲以上老年人口的90.65%。

三是低齡老人數(shù)量多。全市60周歲以上老年人中，60—69周歲老年人口為80.66萬人，70—79周歲老年人口為49.22萬人，80—89周歲老年人口為21.4萬人，90—99周歲老年人口為3.76人，100歲以上老年人口為268人。其中60—79歲的老年人占老年人口總數(shù)的83.74%。

按照全國老年人口3.25%的遞增速度（國家公布的平均數(shù)據(jù)）和保定市總?cè)丝?span lang="EN-US">7.8‰的自然增長率為（從市計(jì)生委得到的數(shù)據(jù)）測算，我市老年人口比例將持續(xù)提高，到2015年，預(yù)計(jì)全市老年人口將達(dá)到187.91萬人，占總?cè)丝诘?span lang="EN-US">15.52%。（見下表）

（二）保定市養(yǎng)老服務(wù)工作基本情況

根據(jù)全市老齡人口城鄉(xiāng)分布和養(yǎng)老服務(wù)工作的不同特點(diǎn)，目前全市養(yǎng)老服務(wù)可分為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)和城市養(yǎng)老服務(wù)兩大部分。

1、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作。目前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)對象主要是五保對象和孤老優(yōu)撫對象。近年來主要抓了以下兩項(xiàng)工作：

一是抓機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷提高集中供養(yǎng)能力。2008年以前，保定市農(nóng)村敬老院大都是鄉(xiāng)建鄉(xiāng)管，規(guī)模小、設(shè)施差、入住率低，五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)床位不足、設(shè)施破舊、管理服務(wù)不到位等問題十分突出，全市集中供養(yǎng)率僅為7%。2008年，市委、市政府將五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)列入各級政府責(zé)任目標(biāo)。市民政局制定了《五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目資助辦法》，將80%以上的福彩公益金用于對五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目的資助，按新建項(xiàng)目的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，依進(jìn)度、按床位，多建多補(bǔ)，少建少補(bǔ)，不建不補(bǔ)。在省民政廳的大力支持下，市縣兩級民政部門積極謀劃，扎實(shí)工作，到09年底，全市新建上規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)、縣建縣管的農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)35所，每個(gè)縣(市、區(qū))至少建成了一所縣建縣管五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)。到2010年4月，全市投入使用的供養(yǎng)機(jī)構(gòu)達(dá)到106所，正在建設(shè)的有29所，總床位數(shù)達(dá)到17671張，各地實(shí)際供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)均達(dá)到1500元以上。

二是抓分散供養(yǎng)。在大力加強(qiáng)敬老院建設(shè)、提高集中供養(yǎng)率的基礎(chǔ)上，積極開展農(nóng)村五保“手拉手”助困行動(dòng)。“手拉手”助困行動(dòng)主要是針對部分五保對象不宜或不愿入住敬老院的實(shí)際，通過政府購買服務(wù)、實(shí)行“院戶掛鉤”的供養(yǎng)方式，由政府出資聘請護(hù)理人員(根據(jù)各地實(shí)際情況，每月約120元，市轄四區(qū)達(dá)到200元)，簽訂供養(yǎng)協(xié)議，護(hù)理人員負(fù)責(zé)對五保對象給予日常生活照料，讓他們居家養(yǎng)老，形成沒有圍墻的敬老院。全市通過院戶掛鉤模式供養(yǎng)的五保對象8800多人，占全市五保總?cè)藬?shù)的24.5%。到2010年4月，全市分散供養(yǎng)五保對象總數(shù)為32636人，實(shí)際供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到1300元以上。

2、城市養(yǎng)老服務(wù)工作。保定市努力構(gòu)建“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”養(yǎng)老服務(wù)模式，解決城市老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題。

一是大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前，全市已營業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共34家，其中市區(qū)24家(公辦3家，民辦21家)，各縣(市、區(qū))民辦的10家，床位總數(shù)3415張，入住率約為63%左右。市區(qū)新批的3家綜合性大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在籌建之中，床位均在300張以上。

二是積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。保定市于2008年8月出臺了《關(guān)于開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施意見（試行）》，并選擇了21個(gè)社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。其形式和內(nèi)容就是在社區(qū)建立老年人日間照料室（愛心助老站），為老年人提供生活照料、休閑娛樂、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉服務(wù)，同時(shí)以此為依托，整合轄區(qū)服務(wù)資源提供為老優(yōu)惠服務(wù)、依托社會企業(yè)開展醫(yī)療保健、法律維權(quán)、文體健身、志愿服務(wù)等為老服務(wù)項(xiàng)目。

三是積極探索建立老年人救助服務(wù)系統(tǒng)，從2009年9月開始，全面加強(qiáng)四級網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系、便民服務(wù)體系和為老救助服務(wù)體系等“三個(gè)服務(wù)體系”的綜合建設(shè)。其中，老年人救助指揮系統(tǒng)是市社區(qū)服務(wù)中心與中國移動(dòng)聯(lián)合打造的為全市老年人及弱勢群體提供緊急救援、生活幫助以及主動(dòng)關(guān)懷的社區(qū)服務(wù)平臺。截至6月底，市社區(qū)服務(wù)中心聯(lián)合中國移動(dòng)共簽約用戶2萬余個(gè)，發(fā)放無線救助電話7000余部。老年人救助指揮系統(tǒng)在社會各界引起廣泛關(guān)注，其先進(jìn)性、實(shí)效性和靈活性的有機(jī)結(jié)合，成為眾多老人及家庭的期盼。

二、養(yǎng)老服務(wù)工作存在的主要矛盾和問題

在這次調(diào)研過程中，共收回農(nóng)村老年人生活狀況問卷調(diào)查表290份（涉及145個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的290個(gè)村，總?cè)丝?span lang="EN-US">47.25萬人，其中老年人8.14萬人），對4202名城鎮(zhèn)老年人進(jìn)行了問卷調(diào)查。通過對這次調(diào)查結(jié)果的分析看，雖然我市社會化養(yǎng)老服務(wù)工作取得了較快發(fā)展，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會老齡化不斷發(fā)展的形勢和廣大老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求。

一是現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度覆蓋面窄，保障水平較低，特別是農(nóng)村養(yǎng)老保障問題突出。8.14萬名農(nóng)村老年人中生活困難人數(shù)的比例為24.8%，靠自己勞動(dòng)維持自己生活的比例為20.8%，靠政府救助獨(dú)自生活的比例6.6%；4202名城鎮(zhèn)老年人中享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的分別占70.9%、66.7%。

二是基本養(yǎng)老服務(wù)供給能力弱。從這次調(diào)查的情況看，8.14萬名農(nóng)村老年人中與子女共同生活的比例為57.5%，有意向到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例為3.9%；4202名城鎮(zhèn)老年人中，獨(dú)居的占17.8%、和配偶居住的占54.4%、和兒孫居住的占25.9%、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居住占1.9%、依托社區(qū)養(yǎng)老的占0.7%，對于養(yǎng)老的預(yù)期，選擇家庭養(yǎng)老(子女養(yǎng)老)的占 69.4%、選擇社區(qū)居家養(yǎng)老（社區(qū)提供日托服務(wù)等）的占15.8%、選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的占10.8%，有66.1%的老年人希望提供社區(qū)上門服務(wù)、26.4%的人希望提供社區(qū)日托服務(wù)。目前全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)只占老年人總數(shù)的1.36%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大老年人對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求，而社區(qū)養(yǎng)老工作還處于試點(diǎn)階段。

三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平低。已營業(yè)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在規(guī)模小、運(yùn)營弱、保障差等問題，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能在低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（平均收費(fèi)700元/人·月）、低工資標(biāo)準(zhǔn)（平均工資800元/人·月）、低服務(wù)條件的“三低”狀態(tài)下維持度日，靠自身積累無力再改善條件，擴(kuò)大規(guī)模，全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)急需政策和資金扶持。一些新建的老年公寓也存在發(fā)展難的問題。從目前入住社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人自身情況看，很大一部分是失能、失智老人, 需要較高的專業(yè)護(hù)理，但現(xiàn)有的服務(wù)人員缺乏必要的專業(yè)護(hù)理培訓(xùn)。

三、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作的建議

加快我市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，必須充分發(fā)揮政府、社會組織、企業(yè)、家庭等各方面的作用，按照政府主導(dǎo)、社會參與、政策引導(dǎo)、市場運(yùn)作的原則，推動(dòng)社會化養(yǎng)老工作健康發(fā)展，逐步建立與我市人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城鄉(xiāng)不同特點(diǎn)的多元化、多層次、多形式的養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）健全和落實(shí)對老年人的社會保障制度。在對符合條件提供最低生活保障、抓好農(nóng)村五保供養(yǎng)的同時(shí)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面，對生活困難的老年人給優(yōu)惠，如可考慮免除70歲以上老年人的參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保障和新型合作醫(yī)療的參保參合費(fèi)用，對于不享受社會保障待遇的農(nóng)村80歲以上高齡老年人可采取發(fā)放生活補(bǔ)貼等方式，保障老年人的基本生活和基本醫(yī)療需要。 

(二)合理制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)全市人口老齡化發(fā)展趨勢和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，按照與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)、與養(yǎng)老服務(wù)需求相符合的要求，研究制定全市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，明確社會化養(yǎng)老工作的任務(wù)目標(biāo)。要把養(yǎng)老體系發(fā)展規(guī)劃納入全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，加大財(cái)政投入力度，在制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)中統(tǒng)籌考慮、合理安排，強(qiáng)化舉措，加強(qiáng)指導(dǎo)。根據(jù)我市的實(shí)際情況，按照居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的思路，到2015年，97%的老年人依托社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老，3%的老年人實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)。

（三）制定完善推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的扶持政策。參照省的做法，盡快出臺加快養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的意見，積極鼓勵(lì)支持社會力量參與興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。優(yōu)先保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地，對各類投資主體新建、改建、擴(kuò)建的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，優(yōu)先立項(xiàng)，優(yōu)先審批；對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營稅費(fèi)實(shí)行減免；對社會辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)貼等。

（四）完善居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)為骨干力量，為居住在家的老人提供生活照料、家政服務(wù)、文體娛樂、老年教育、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等社會化服務(wù)。在原有21個(gè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在城市社區(qū)普遍推廣，同時(shí)不斷向農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)。積極推行“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，采取政府購買服務(wù)、給予資金補(bǔ)助、提供服務(wù)場所等扶持措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會中介組織、家政服務(wù)企業(yè)等參與居家養(yǎng)老服務(wù)。完善老年人救助服務(wù)系統(tǒng)功能，逐步建立完善居家養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，建立包括老年人健康檔案、子女聯(lián)系方式、居家呼叫服務(wù)等功能的信息系統(tǒng)，為老年人提供有效的求助和服務(wù)信息溝通。

（五）加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)步伐。一方面加強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)“三院合一”工作，整合資源，加強(qiáng)管理，提高服務(wù)水平，發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的示范作用。另一方面按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，以市場為導(dǎo)向，落實(shí)扶持政策，鼓勵(lì)支持企事業(yè)單位、集體單位、民間組織及個(gè)人等社會力量，以獨(dú)資、合資、合作等多種形式興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足日益增長的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求。

（六）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。建立健全以培訓(xùn)、評價(jià)、使用、激勵(lì)為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)工作者隊(duì)伍的職業(yè)道德、服務(wù)意識和專業(yè)水平。進(jìn)一步加強(qiáng)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員、護(hù)理人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，將其納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)體系，實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員持證上崗。引導(dǎo)大中專畢業(yè)生、“4050”人員、零就業(yè)家庭人員、城鄉(xiāng)低保人員及其他就業(yè)困難人員到到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織就業(yè)。積極倡導(dǎo)、發(fā)展養(yǎng)老志愿服務(wù)，探索建立義工服務(wù)時(shí)間儲備制等互助服務(wù)機(jī)制。