體制融合成為三網(wǎng)融合的重要組成部分
電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經(jīng)成為三網(wǎng)融合的重要組成部分，各國在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色。以各國是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將國際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制分為兩大類：一是“完全融合監(jiān)管體制”；二是“相對融合監(jiān)管體制”。
完全融合監(jiān)管體制
所謂“完全融合監(jiān)管體制”是指設(shè)立融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對廣電和電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。主要分為兩類：
一是不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。數(shù)字化“模糊”了電信信號的物理屬性。數(shù)字、文字、語音、圖像、視頻等不同的信息類型均可變換為以二進(jìn)制為基礎(chǔ)的數(shù)字信號，在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行處理和傳輸。歐盟準(zhǔn)確完整地抓住并適應(yīng)這一特點(diǎn)，在電子通信領(lǐng)域建立起明確的監(jiān)管框架。歐盟2002年出臺了《電子通訊網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。該框架由歐盟議會和理事會頒布的五個(gè)指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國都將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律，適用于通過電子方式傳輸?shù)耐ㄐ欧?wù)，包括無線與固定、數(shù)據(jù)與語音、互聯(lián)網(wǎng)與交換電路、廣播業(yè)務(wù)和點(diǎn)到點(diǎn)的個(gè)人通信業(yè)務(wù)。2007年，《歐盟視聽媒體業(yè)務(wù)指令》對不同網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關(guān)于電子通信的立法宗旨是鼓勵(lì)競爭，為創(chuàng)新型的公司提供市場機(jī)會，從而最終讓消費(fèi)者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)。在融合監(jiān)管方面，英國最為徹底。英國2003年將原來的電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會五個(gè)機(jī)構(gòu)融合成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——通信管理局(OFCOM)，全面負(fù)責(zé)電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步融合。OFCOM分為六大塊：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)分部、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計(jì)劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務(wù)，需要兩個(gè)或幾個(gè)部門配合實(shí)施，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部和頻譜政策分部需要配合實(shí)施對頻譜的管理。在網(wǎng)絡(luò)管理方面，廣播電視和電信網(wǎng)絡(luò)都視為統(tǒng)一的電子通信網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)容管理方面，OF-COM董事會中的內(nèi)容委員會負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管、媒體教育，并就同時(shí)涉及內(nèi)容/文化方面和經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會提供咨詢。
二是區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)和框架內(nèi)，設(shè)立不同的部門對電信和廣電分別監(jiān)管。美國是全球最早實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)融合的國家。1934年，依據(jù)《1934年通信法》，美國即成立了具有綜合監(jiān)管功能的美國聯(lián)邦通信委員會(FCC)。FCC監(jiān)管內(nèi)容包括公共電信、專用電信、廣播電視、無線頻率等，F(xiàn)CC的成立消除了美國通信產(chǎn)業(yè)中存在的政出多門、相互分隔的現(xiàn)象。但是，F(xiàn)CC在內(nèi)部分設(shè)不同的部門分別監(jiān)管電信業(yè)和有線電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線競爭局和執(zhí)行局具體監(jiān)管，廣播電視業(yè)由媒體局監(jiān)管。它們之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是通信業(yè)務(wù)機(jī)會辦公室。利用有線電視網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星、廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目則需要對其進(jìn)行業(yè)務(wù)界定——是有線電視服務(wù)還是信息服務(wù)，如屬于有線電視服務(wù)，仍屬媒體局監(jiān)管范圍，而屬于信息服務(wù)，則屬FCC放松監(jiān)管的范疇。
相對融合監(jiān)管體制
所謂“相對融合監(jiān)管體制”是指雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。主要分為兩類：
一是網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)籌發(fā)展。典型案例是法國、德國等。在法國，最高視聽委員會(CSA)是一個(gè)獨(dú)立的廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理包括公營、私營、全國和地方電視節(jié)目市場，該機(jī)構(gòu)享有政府授予的極大權(quán)力，包括人事提名、經(jīng)費(fèi)管理、政策提案、市場監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。法國電信監(jiān)管局［ART，2005年7月改為電子通信與郵政監(jiān)管局(ARCEP)］是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二者的分工是：第一，在監(jiān)管方面的分工，CSA監(jiān)管內(nèi)容，尤其是視聽業(yè)務(wù)的內(nèi)容，電信監(jiān)管局監(jiān)管(網(wǎng)絡(luò))容量和管道(頻道)。第二，從監(jiān)管職能上講，ARCEP沒有對廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運(yùn)營商之間出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò)受監(jiān)管抑或沒有受監(jiān)管，ARCEP有權(quán)進(jìn)行調(diào)解監(jiān)管。
二是網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制框架。這類國家和地區(qū)雖然網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容監(jiān)管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進(jìn)一步融合，將媒體和信息通信管理機(jī)構(gòu)置于同一政府部門管轄之下。新加坡和我國香港地區(qū)的融合監(jiān)管體制可以歸入此類。我國香港地區(qū)現(xiàn)行監(jiān)管體系將網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容監(jiān)管分離，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管是兩個(gè)并列的體系，在各自的體系內(nèi)擁有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)。在內(nèi)容監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是廣播事務(wù)管理局。該局的職責(zé)是根據(jù)《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務(wù)管理局條例》，負(fù)責(zé)對香港持有牌照的電視及電臺廣播機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是電訊管理局，監(jiān)管的法律依據(jù)是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設(shè)施的監(jiān)管完全納入電信法規(guī)。同時(shí)，工商及科技局作為兩個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)廣電及電信政策的制定及兩個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。香港正進(jìn)一步推進(jìn)融合監(jiān)管，擬首先成立通訊事務(wù)管理局，然后在該局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統(tǒng)一協(xié)調(diào)對整個(gè)電子通信行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的《通訊條例》法律的修改。
政策是推進(jìn)融合的關(guān)鍵
監(jiān)管政策是落實(shí)三網(wǎng)融合體制的具體措施。體制與政體等國情有關(guān)，但無論是“完全融合監(jiān)管體制”，還是“相對融合監(jiān)管體制”，在具體監(jiān)管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國家和地區(qū)雖然沒有形成融合的監(jiān)管體制，但是，為了推進(jìn)三網(wǎng)融合，也加大了三網(wǎng)協(xié)調(diào)力度，并采取了相適應(yīng)的監(jiān)管政策。國際上推進(jìn)三網(wǎng)融合最重要的三條政策：一是網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立；二是業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入；三是重視內(nèi)容監(jiān)管，但對互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節(jié)目內(nèi)容監(jiān)管力度不同。在具體做法上，各國和地區(qū)由于體制和國情不同則各有側(cè)重。
確立網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則
無論是完全融合的監(jiān)管體制還是相對融合的監(jiān)管體制，都堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則，允許運(yùn)營商自行選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容。歐盟監(jiān)管框架指令認(rèn)為，無需考慮傳播內(nèi)容的種類,而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統(tǒng)在內(nèi)的電磁手段傳輸信號的其他資源。”基于這一要求，無論是建立完全融合體制的英國，還是建立相對融合體制的法國、德國等歐盟國家都已經(jīng)將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律。但歐盟各國具體做法略有區(qū)別。我國香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的監(jiān)管也進(jìn)行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò)設(shè)施納入《電訊條例》進(jìn)行規(guī)范，從而確定了網(wǎng)絡(luò)及技術(shù)中立的內(nèi)容監(jiān)管原則。
業(yè)務(wù)上允許雙向進(jìn)入
業(yè)務(wù)融合是三網(wǎng)融合的表現(xiàn)形式。很多國家和地區(qū)，在原屬于電信企業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)和原屬于廣電企業(yè)經(jīng)營的業(yè)務(wù)層面已經(jīng)允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對電信業(yè)采取促進(jìn)競爭開放的放寬準(zhǔn)入辦法，但對進(jìn)入廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對嚴(yán)格一些。從立法上來看，分兩種情形：
一是立法明確規(guī)定雙向進(jìn)入，同時(shí)對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對嚴(yán)格一些。如美國1996年《電信法》修改后，允許電信運(yùn)營商與有線電視運(yùn)營商相互進(jìn)入，經(jīng)營電信業(yè)務(wù)無需獲得許可，經(jīng)營有線電視業(yè)務(wù)需要獲得許可。產(chǎn)業(yè)間的雙向進(jìn)入只是三網(wǎng)融合的一個(gè)前提條件。美國的有線電視公司和電信運(yùn)營商都可以提供話音、數(shù)據(jù)和視頻業(yè)務(wù)。但由于本地特許制度的存在，電信運(yùn)營商提供有線電視業(yè)務(wù)需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，F(xiàn)CC修訂了本地特許制度，消除了進(jìn)入本地電視市場的障礙，改善了電信公司開展IPTV的大環(huán)境。英國《2003年通信法》對于經(jīng)營電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權(quán)制，申請電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。我國香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運(yùn)營商進(jìn)入對方市場。
二是有的國家和地區(qū)雖然沒有明確的法律規(guī)定，但實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)雙向進(jìn)入。例如，德國實(shí)行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容分別管理的體制，網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局管理，內(nèi)容由各州獨(dú)立媒體管理局監(jiān)管，而對既涉及網(wǎng)絡(luò)，又涉及內(nèi)容的三網(wǎng)融合問題，聯(lián)邦和州政府都沒有專門的法律規(guī)定，但無論是廣播公司還是電信運(yùn)營商都在經(jīng)營融合業(yè)務(wù)。
各國和地區(qū)普遍重視內(nèi)容監(jiān)管，并有一些共同的價(jià)值取向，例如關(guān)注個(gè)人隱私權(quán)和未成年人保護(hù)等等。同時(shí)，由于意識形態(tài)、歷史傳統(tǒng)和社會發(fā)展階段的差異，各國內(nèi)容監(jiān)管范圍也有明顯的不同。除了傳統(tǒng)的內(nèi)容管理之外，各國和地區(qū)還非常重視視聽內(nèi)容管理。例如，法國在2006年修改《郵電法》內(nèi)容中，突出視聽服務(wù)和電子通信在立法上的相關(guān)性。我國對文化和意識形態(tài)管理也非常重視。我國傳統(tǒng)的文化管理部門是根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)的不同門類進(jìn)行設(shè)置的；而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前信息網(wǎng)絡(luò)上的內(nèi)容由多個(gè)部門分管。
國際上對于通過廣播和有線電視網(wǎng)絡(luò)傳播的內(nèi)容監(jiān)管普遍要嚴(yán)于對于通過互聯(lián)網(wǎng)等電子通信網(wǎng)絡(luò)傳播的廣播電視內(nèi)容。各國和地區(qū)普遍將節(jié)目內(nèi)容的監(jiān)管分為兩個(gè)方面，一是互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管，二是廣播電視節(jié)目內(nèi)容監(jiān)管。對在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸?shù)膬?nèi)容和廣播電視節(jié)目內(nèi)容實(shí)行不同程度的監(jiān)管，對于互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管較為寬松，而對于廣播電視節(jié)目的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。例如，美國電信法，對廣播電視節(jié)目內(nèi)容監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理方面，通過技術(shù)手段實(shí)行分級制，不直接干涉互聯(lián)網(wǎng)上傳播的內(nèi)容，倡導(dǎo)行業(yè)自律。美國FCC于1997年3月27日公布《網(wǎng)絡(luò)與電訊傳播政策》報(bào)告，其中對網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體比較評估后，主張政府政策應(yīng)避免對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的不必要管制；傳統(tǒng)媒體管理規(guī)范不完全適用于網(wǎng)絡(luò)管理。
但是，對于融合性業(yè)務(wù)的內(nèi)容監(jiān)管則相對復(fù)雜，主要原因是很多國家(例如美國)對如何定義IPTV等融合性業(yè)務(wù)還存在爭議。爭議的焦點(diǎn)主要在于如何定義IPTV的業(yè)務(wù)性質(zhì)，即IPTV是屬于廣播電視傳送業(yè)務(wù)還是屬于信息服務(wù)，其是否應(yīng)該遵循有關(guān)有線電視業(yè)務(wù)的規(guī)則。如果把IPTV定義為信息服務(wù)，那么IPTV的節(jié)目內(nèi)容將適用對互聯(lián)網(wǎng)上內(nèi)容的管制規(guī)則，如果視為廣播電視業(yè)務(wù)，將受到比較嚴(yán)格的節(jié)目內(nèi)容管制。
探索適合國情的監(jiān)管體制
國際經(jīng)驗(yàn)表明，三網(wǎng)融合仍然受到實(shí)踐的限制，“三網(wǎng)融合”并不必然過渡到“三網(wǎng)合一”。在可預(yù)見的將來，廣電運(yùn)營商和電信運(yùn)營商將在電視、電信業(yè)務(wù)的不同整合上展開激烈競爭，但是，沒有一個(gè)平臺能夠在融合中讓其他運(yùn)營商處于非常劣勢的競爭環(huán)境。推進(jìn)三網(wǎng)融合需要轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，改變重監(jiān)管輕發(fā)展的傳統(tǒng)模式，堅(jiān)持政府監(jiān)管和市場機(jī)制并用，政企協(xié)同，不斷創(chuàng)新，走出一條適合國情的改革之路。
融合監(jiān)管體制必須與國情相適應(yīng)
信息技術(shù)持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)，但是，國際三網(wǎng)融合實(shí)踐表明，制度和體制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的必要條件和基本保障。各國和地區(qū)在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色：一是建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者如英國OF-COM，不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管；或者如美國FCC區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。二是雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。例如中國香港等。但是，各國和地區(qū)的具體做法都應(yīng)當(dāng)與國情，尤其是政體相適應(yīng)。一是從各國和地區(qū)三網(wǎng)融合的制度變遷實(shí)踐可以看出，沒有完全一致的體制和政策模式。例如，即使同是實(shí)施歐盟統(tǒng)一框架，但法國、德國和英國的監(jiān)管體制并不完全一樣。融合的監(jiān)管體制需要統(tǒng)一的法律體系相配合。但是，統(tǒng)一的法律體系是指內(nèi)容要統(tǒng)一，不能相互矛盾，而在形式上，則可以是同一部基本法律，例如，美國《電信法》和英國《電信法》對網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范，對廣電與電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；也可以是多部基本法律，例如我國香港地區(qū)則分別依據(jù)《電訊條例》和《廣電條例》進(jìn)行監(jiān)管。我國三網(wǎng)融合的推進(jìn)工作在實(shí)踐中取得了一定的進(jìn)展，但相關(guān)體制和政策仍然不適應(yīng)三網(wǎng)融合的需要。建立融合的監(jiān)管體制并進(jìn)行融合監(jiān)管是大勢所趨，需要統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容監(jiān)管，而在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)中，還需要考慮政體和大國經(jīng)濟(jì)的影響。
我國三網(wǎng)融合的推進(jìn)工作在實(shí)踐中取得了一定的進(jìn)展，但相關(guān)體制和政策仍然不適應(yīng)三網(wǎng)融合的需要。一方面非廣電企業(yè)無法申請到以電視機(jī)為接收終端的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》。電信企業(yè)只能與上海文廣等少數(shù)幾家獲得IPTV、手機(jī)電視牌照的企業(yè)合作，節(jié)目源的壟斷阻礙了三網(wǎng)融合的發(fā)展。另一方面，廣電企業(yè)也未開展電信業(yè)務(wù)。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的深層次原因主要是體制和政策問題，尤其是禁止雙向進(jìn)入的政策為三網(wǎng)融合設(shè)置了緊箍咒。同時(shí)，由于改革不同步等原因，到目前為止，廣電網(wǎng)臺分離等改革仍然不到位，在經(jīng)營性環(huán)節(jié)沒有引入市場競爭，也是目前三網(wǎng)融合難以深入推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，需要加快體制改革，打破部門主義，推進(jìn)制度創(chuàng)新。
堅(jiān)持廣電與電信的屬性差異，不斷創(chuàng)新內(nèi)容監(jiān)管
文化和媒體屬性是廣電的內(nèi)在性質(zhì)。三網(wǎng)融合確實(shí)改變了廣電與電信相互隔離的外部關(guān)系，包括相互進(jìn)入傳統(tǒng)上屬于對方的業(yè)務(wù)市場，但它們各自獨(dú)立的內(nèi)在特性依然存在。一是廣電具有鮮明的二元價(jià)值目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值。歐盟綠皮書指出，“澄清廣電與電信兩者的行政管理之間的區(qū)別是必要的”。“對電視的行政管理主要是為保護(hù)觀眾的文化利益”。“廣電的行政管理不可避免地牽涉到文化和經(jīng)濟(jì)因素，這與電信的行政管理有顯著的不同”。在具體實(shí)踐中，電信或者網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、部門主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)及其上面的傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)監(jiān)管；而廣電或者媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)、部門主要監(jiān)管內(nèi)容，而不考慮是何種網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)摹６歉鲊偷貐^(qū)對經(jīng)營廣電業(yè)務(wù)和經(jīng)營電信業(yè)務(wù)規(guī)定了不同的準(zhǔn)入條件。例如，《1996年電信法》(第303條)規(guī)定：如果有線電視系統(tǒng)運(yùn)營商及其附屬機(jī)構(gòu)從事電信服務(wù)，將不必為提供電信服務(wù)獲取特許權(quán)；而該法對進(jìn)入無線廣播電臺和有線電視業(yè)務(wù)的企業(yè)都規(guī)定了詳細(xì)的許可條件。
堅(jiān)持廣電的文化和媒體屬性需要不斷創(chuàng)新內(nèi)容監(jiān)管的手段和方式。例如，法國在2006年大幅修改《郵電法》內(nèi)容，電子通信內(nèi)容中就包括視聽服務(wù)，尤其2004年出臺的《電子通信及視聽通信服務(wù)法》，修改了1986年的《通信自由法》和《郵電法》相關(guān)條款，突出視聽服務(wù)和電子通信在立法上的相關(guān)性。我國對文化和意識形態(tài)管理非常重視，也在不斷創(chuàng)新內(nèi)容監(jiān)管方式和手段。我國傳統(tǒng)的內(nèi)容管理部門是根據(jù)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的不同門類進(jìn)行設(shè)置的，包括文化管理部門、廣播電視電影管理部門、新聞出版管理部門以及教育、衛(wèi)生等部門。我國對部分內(nèi)容產(chǎn)品管理界限模糊，部門之間存在職權(quán)交叉。信息網(wǎng)絡(luò)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容管理需要延續(xù)傳統(tǒng)內(nèi)容管理好的經(jīng)驗(yàn)，并將其進(jìn)行延伸，明確并合理分工內(nèi)容管理相關(guān)部門的職責(zé)，減少甚至消除灰色地帶或者交叉地帶。對內(nèi)容進(jìn)行分類管理是內(nèi)容監(jiān)管手段和機(jī)制創(chuàng)新的前提。這就需要加大文化體制改革力度，對于面向網(wǎng)絡(luò)的廣播電視節(jié)目集成和播出，可以區(qū)分公益性和經(jīng)營性節(jié)目，逐步探索制播分離，引入市場機(jī)制。
充分發(fā)揮市場機(jī)制
市場機(jī)制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的制度基礎(chǔ)。美國、歐盟各國等都已經(jīng)在電信市場上實(shí)現(xiàn)了競爭。各國和地區(qū)還對廣電體制進(jìn)行了改革，將公共管理和市場運(yùn)作區(qū)分開來。例如，在法國，通過廣電體制改革實(shí)現(xiàn)了由國有公共體制向國有社會公營體制的轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變有利于推動(dòng)與市場化程度較高的電信業(yè)的融合。1964年以前，法國實(shí)施以中央政府為主要角色對公共廣播電視進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的國有公共體制，也就是政府主導(dǎo)下的國有公共體制。法國廣播公司(其后更名為法國廣播電視公司，RTF)依法壟斷法國廣播電視，歸屬法國政府。1982年，法國出臺了《視聽通信法》，隨之成立傳播視聽委員會(HA)。根據(jù)新的法律，法國的廣電業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分開。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)廣電和電信雙向進(jìn)入。我國各地廣電部門產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的運(yùn)營主體不同程度上被體制所制約，各環(huán)節(jié)主體之間的合作關(guān)系仍然靠主管部門的政策文件來確定和維系，廣電系統(tǒng)正面臨市場機(jī)制的內(nèi)在壓力。同時(shí)，目前關(guān)于電信與廣電禁止互相進(jìn)入的提法，為融合類業(yè)務(wù)又設(shè)置了市場壁壘，抑制融合業(yè)務(wù)商業(yè)模式創(chuàng)新和市場機(jī)制作用的充分發(fā)揮。
充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，也是廣電和電信相互合作的內(nèi)在要求。廣播機(jī)構(gòu)和電信運(yùn)營商可以通過合作伙伴的方式開展網(wǎng)絡(luò)融合業(yè)務(wù)，無需在不熟悉的范疇內(nèi)開拓業(yè)務(wù)。例如，在香港地區(qū)，為了拓展服務(wù)的覆蓋范圍，銀河衛(wèi)星廣播公司與和記環(huán)球電訊公司組成合作伙伴。和記電訊是固網(wǎng)服務(wù)運(yùn)營商，擁有和經(jīng)營香港的光纖到戶電訊網(wǎng)絡(luò)。銀河衛(wèi)視通過和記電訊的寬頻網(wǎng)絡(luò)，提供收費(fèi)電視服務(wù)。這兩家公司將共同為用戶提供三合一服務(wù)。銀河衛(wèi)視還與另一家收費(fèi)電視持牌機(jī)構(gòu)電訊盈科媒體有限公司合作，以求制造協(xié)同效應(yīng)，以擴(kuò)大覆蓋范圍和為用戶提供更多節(jié)目選擇。當(dāng)前我國廣電與電信企業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益共享、優(yōu)勢合作的前提下，在資本、業(yè)務(wù)等各個(gè)層面進(jìn)行了一些市場化合作實(shí)踐。但是，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)共贏的合作局面，仍然需要繼續(xù)充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
建設(shè)和完善寬帶基礎(chǔ)設(shè)施
為適應(yīng)融合的發(fā)展，很多國家和地區(qū)都允許相互進(jìn)入。但是，由于寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況不同，廣電和電信企業(yè)相互進(jìn)入效果差距較大。在美國，自1996年市場開放以來，有線電視運(yùn)營商開始大規(guī)模投資，對已有有線電視網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造和升級。到2003年，美國有線電視的網(wǎng)絡(luò)升級改造已經(jīng)基本完成。在升級和改造網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，有線電視公司以CableModem寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)入電信市場，并取得了很大的成功，目前寬帶接入及語音傳輸業(yè)務(wù)收入已經(jīng)占美國有線電視運(yùn)營商總收入的40%以上。歐盟國家在三網(wǎng)融合上仍然受制于寬帶基礎(chǔ)設(shè)施。例如，在法國，電信進(jìn)入廣電較為成功，但是由于需要投入大量的資金建設(shè)新網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)新業(yè)務(wù)，廣電很難進(jìn)入電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在英國，所有的英國家庭都在2005年年底實(shí)現(xiàn)了寬帶上網(wǎng)。但是，英國家用帶寬相對較窄已經(jīng)成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbps至2Mbps的帶寬只能支持標(biāo)準(zhǔn)清晰度電視頻道和同步寬帶互聯(lián)網(wǎng)連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務(wù)。近年來我國廣電系統(tǒng)加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)雙向改造和光纖入戶的改造，在先進(jìn)寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，在寬帶基礎(chǔ)設(shè)施改造完成后，在相關(guān)業(yè)務(wù)，尤其是VoIP上更具優(yōu)勢。我國電信企業(yè)要加快下一代網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)光纖到戶。所有這些將對三網(wǎng)融合有重大推動(dòng)作用。
