龐麗娟/韓小雨/謝云麗/李琳/夏婧
【內(nèi)容提要】義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策是我國(guó)政府依法保障和改善教師待遇的一項(xiàng)重要舉措，但由于缺乏科學(xué)、健全的財(cái)政保障機(jī)制及配套制度的保障，在實(shí)施中出現(xiàn)推行困難、落實(shí)遲滯、低水平兌現(xiàn)等問題。應(yīng)明確落實(shí)教師績(jī)效工資是政府必須予以保障的重要職責(zé)，建立健全高位領(lǐng)導(dǎo)管理體制，建立中央和地方分地區(qū)、分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的財(cái)政保障機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政的投入職責(zé)，明確“省統(tǒng)籌”內(nèi)涵與投入基線，建立健全監(jiān)督問責(zé)制度。
【關(guān) 鍵 詞】義務(wù)教育/教師績(jī)效工資/財(cái)政保障機(jī)制
為深入探討并提出解決績(jī)效工資政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，我們自2009年初追蹤調(diào)研了上海、江蘇、浙江、湖南、湖北、貴州、四川、廣東、重慶、甘肅10個(gè)省市，并于近期又集中研究了北京、山東、福建、湖南、安徽、河南、貴州、四川、廣東、甘肅、海南和廣西12個(gè)省市區(qū)的22個(gè)市、55個(gè)縣的義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的實(shí)施狀況、問題、原因、經(jīng)驗(yàn)與對(duì)策。研究發(fā)現(xiàn)，缺乏科學(xué)合理、健全有力的財(cái)政保障機(jī)制與相應(yīng)配套制度是此次教師績(jī)效工資改革難以有效推進(jìn)和落實(shí)的根本原因，亟待引起各級(jí)政府與相關(guān)部門的高度重視與研究解決。
一、義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策實(shí)施的問題及其影響
（一）績(jī)效工資改革推行困難、落實(shí)遲滯，兌現(xiàn)日期一再拖延
《通知》雖明確規(guī)定自“
（二）部分地區(qū)績(jī)效工資僅低水平兌現(xiàn)，與公務(wù)員平均工資水平差距較大
目前，已實(shí)施績(jī)效工資的地區(qū)特別是中西部地區(qū)，績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)過低問題突出。據(jù)我們所掌握的資料，西部地區(qū)基礎(chǔ)性績(jī)效工資最低標(biāo)準(zhǔn)僅為400元／月，中部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)僅為307元／月；績(jī)效工資中農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼水平整體偏低，普遍為100～200元／月，不少地區(qū)甚至低于100元／月，如貴州省桐梓縣僅為20～30元／月，湖北鄖西縣僅為32～64元，重慶市武隆縣為30～120元／月。一些地方在實(shí)施過程中從教師現(xiàn)有收入中扣出幾百元來作為績(jī)效工資，或扣除部分績(jī)效工資延遲到年底作為年終獎(jiǎng)發(fā)放，導(dǎo)致績(jī)效工資實(shí)施后一些教師的實(shí)際收入并沒有實(shí)質(zhì)性的增加。此外，實(shí)現(xiàn)教師平均工資水平不低于公務(wù)員是教師績(jī)效工資改革的重要政策目標(biāo)。然而，調(diào)研中有一半以上的省市反映，由于教師與公務(wù)員平均工資水平間的比照機(jī)制不完善，比照內(nèi)涵不明確（僅比照工資還是比照實(shí)際收入），比照項(xiàng)目不一致（公務(wù)員收入項(xiàng)目比教師績(jī)效工資多，包括年終獎(jiǎng)、加班費(fèi)、飯補(bǔ)等），同一項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)差異大（公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)高于教師），致使部分地區(qū)實(shí)施績(jī)效工資后教師和公務(wù)員平均工資水平仍有較大差距。
（三）各地績(jī)效工資項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)差異較大，區(qū)域性教師收入差距拉大
由于國(guó)家政策中缺乏對(duì)績(jī)效工資總體水平、主要項(xiàng)目及其基準(zhǔn)的明確規(guī)定，各地往往根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力來決定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，造成各地績(jī)效工資項(xiàng)目數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)差異較大，并在一定程度上導(dǎo)致教師收入的區(qū)域性差距拉大。東中西部地區(qū)之間，東部地區(qū)教師月基礎(chǔ)性績(jī)效工資最低標(biāo)準(zhǔn)也在1300元以上，而中西部最低僅在400元左右；省際，年人均績(jī)效工資，貴州省約為1.64萬元，湖南省約為1.36萬元，僅為上海和北京市平均水平的1/5和1/3左右；農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼，貴州省平均在30～80元／月，湖南省平均在30～400元／月，兩地農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼最高年差達(dá)3840元；同一省內(nèi)、同一市內(nèi)各區(qū)縣之間，以四川省成都市為例，年均績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)最高的區(qū)縣與最低的區(qū)縣差距達(dá)兩萬多元；貴州省內(nèi)人均年績(jī)效工資水平最低的區(qū)縣僅為1.12萬元，最高的區(qū)縣為2.72萬元，相差2.4倍。
二、義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革難以有效推進(jìn)的原因分析
（一）中央與地方分擔(dān)機(jī)制未建立，中央財(cái)政支持力度不足，地方配套困難凸顯
目前，績(jī)效工資政策沒有建立起一個(gè)科學(xué)合理的中央與地方分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政盡管做了較大努力，但投入數(shù)額十分有限。2009年，中央財(cái)政用于支持各地落實(shí)績(jī)效工資政策的資金總額為120億元，平均到每省約為4億元，平均到941萬名農(nóng)村義務(wù)教育教師只能實(shí)現(xiàn)100元／月／人。這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于切實(shí)改善長(zhǎng)期收入微薄且與城市教師和公務(wù)員差異巨大的農(nóng)村教師待遇而言僅是杯水車薪。調(diào)研中，各省普遍反映實(shí)現(xiàn)績(jī)效工資需40～70億元，有的中西部大省如湖南需高達(dá)91.8億元，[1]安徽高達(dá)84.3億元[2]，除去中央支持外，缺口達(dá)數(shù)十億元。由于中央投入資金額度有限，教師績(jī)效工資改革落實(shí)的主要財(cái)政投入責(zé)任落到地方財(cái)政身上，各地紛紛反映此項(xiàng)政策需要地方配套的資金數(shù)額過大，地方財(cái)政難以承擔(dān)，尤其是財(cái)政實(shí)力薄弱、長(zhǎng)期依靠中央轉(zhuǎn)移支付的中西部地區(qū)此問題更為突出。
（二）省統(tǒng)籌機(jī)制與基線要求不明、責(zé)任不清，各省級(jí)財(cái)政保障力度差距大
由于國(guó)家相關(guān)政策文本中未明確各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例，特別是雖然要求“省統(tǒng)籌”，但未對(duì)省級(jí)財(cái)政投入的基線標(biāo)準(zhǔn)、配套的資金比例與數(shù)額等予以明確，“省統(tǒng)籌”在實(shí)施當(dāng)中缺乏明確的機(jī)制，統(tǒng)籌力度可大可小、責(zé)任模糊，加之中央對(duì)省統(tǒng)籌和省級(jí)投入缺乏有力的監(jiān)管督導(dǎo)措施，導(dǎo)致各省在績(jī)效工資實(shí)施中省級(jí)財(cái)政投入差距很大，保障力度懸殊。如2007年財(cái)政收入排名第一的南部某發(fā)達(dá)省份，在對(duì)全省65萬名教師的績(jī)效工資改革中，省級(jí)財(cái)政僅投入6.69億元[3]，僅占其全省2007年財(cái)政收入的0.24%；2007年財(cái)政收入全國(guó)排名第七的東部某發(fā)達(dá)省份，為落實(shí)績(jī)效工資省級(jí)財(cái)政投入4.65億元，僅占全省2007年財(cái)政收入的0.43%；而西部的廣西壯族自治區(qū)和重慶市為落實(shí)績(jī)效工資區(qū)／直轄市級(jí)財(cái)政投入分別為20.25億元[4]、19.2億元[5]，投入數(shù)額均數(shù)倍于前述兩個(gè)發(fā)達(dá)省份。
（三）財(cái)政保障主體層層下移、重心過低，財(cái)力薄弱的縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)績(jī)效工資投入
《通知》中關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障有兩處規(guī)定：第一是“按照管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持的原則”，但同時(shí)又規(guī)定“縣級(jí)財(cái)政要優(yōu)先保障義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資所需經(jīng)費(fèi)”，這使不少地方找到了縣級(jí)財(cái)政為經(jīng)費(fèi)保障主體的依據(jù)。無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，絕大多數(shù)省市區(qū)縣在制定和落實(shí)實(shí)施方案時(shí)均將縣級(jí)財(cái)政作為保障主體，將“管理以縣為主”直接轉(zhuǎn)化為“經(jīng)費(fèi)保障以縣為主”。然而，我國(guó)縣級(jí)尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政赤字問題十分突出，難以承擔(dān)起績(jī)效工資保障主體的重任，特別是中西部和東部欠發(fā)達(dá)縣普遍對(duì)此作出強(qiáng)烈反應(yīng)。如湖南省實(shí)施績(jī)效工資年資金需求為91.8億元，其中中央、省財(cái)政分別承擔(dān)6.8億元和15億元，其余所需占總額76%的70億元只能由市縣兩級(jí)特別是以縣級(jí)財(cái)政為主承擔(dān)；貴州省六盤水市實(shí)施績(jī)效工資中央和省級(jí)財(cái)政共支持7077萬元，其余所需兩億多元?jiǎng)t完全依靠市縣兩級(jí)特別是財(cái)力薄弱的縣級(jí)財(cái)政為主配套。
（四）教師績(jī)效工資改革缺乏完善的配套制度和有效實(shí)施策略設(shè)計(jì)
缺乏績(jī)效工資及其主要項(xiàng)目的基線標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，導(dǎo)致各地標(biāo)準(zhǔn)差距大、部分地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)過低。以最核心的“崗位津貼”項(xiàng)目為例：東部江蘇、浙江月均為750～3600元，而西部四川僅為400～1715元，相差達(dá)350～1885元；四川省內(nèi)各地區(qū)的月均差距達(dá)640～1115元。在最能體現(xiàn)傾斜支持農(nóng)村教師的“農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼”項(xiàng)目上，各地標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、差異較大，基本在100～200元，一些地方僅為20～30元，難以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)提高農(nóng)村教師待遇的政策目標(biāo)。
缺乏關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)與實(shí)施步驟的制度設(shè)計(jì)?；谖覈?guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，參照以往類似政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推行全國(guó)層面的義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革不可能一蹴而就，更不可能一紙文件下達(dá)后就能保證全國(guó)不同地區(qū)同步兌現(xiàn)。為保障落實(shí)，往往需要研究制定出一個(gè)合理可行的實(shí)施計(jì)劃，明確實(shí)施步驟與重點(diǎn)，規(guī)劃階段與進(jìn)度。然而，此次制定和推行績(jī)效工資政策過程短、節(jié)奏快，缺乏關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)地區(qū)、人群、步驟、階段等的制度設(shè)計(jì)。
未建立起強(qiáng)有力的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。
三、完善財(cái)政保障體制與配套制度，推動(dòng)教師績(jī)效工資落實(shí)的政策建議
（一）充分認(rèn)識(shí)義務(wù)教育的公共性，明確落實(shí)義務(wù)教育教師績(jī)效工資是政府必須予以保障的重要職責(zé)，建立健全高位領(lǐng)導(dǎo)管理體制
建議中央成立由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，人事部、財(cái)政部、教育部、發(fā)改委等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組成的教師績(jī)效工資領(lǐng)導(dǎo)小組；省級(jí)應(yīng)成立由省長(zhǎng)或常務(wù)副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為主要成員的領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全省工作；各市縣設(shè)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)具體實(shí)施落實(shí)，形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、各部門領(lǐng)導(dǎo)合力抓的高效管理體制；完善各相關(guān)部門間的協(xié)作機(jī)制，人事部門牽頭，財(cái)政部門負(fù)責(zé)籌措資金，教育部門抓好教師績(jī)效考核，互相支持、密切合作。
（二）建立中央和地方分地區(qū)、分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的財(cái)政保障機(jī)制，切實(shí)加大中央對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持
具體為：(1)將基礎(chǔ)性績(jī)效工資作為中央和地方財(cái)政分擔(dān)的重點(diǎn)，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資則主要由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決；(2)劃分三類地區(qū)，分別確定中央與地方財(cái)政分擔(dān)的原則和比例[6]。可根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和財(cái)政收入水平的不同，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口與教師的數(shù)量和比例，劃分為發(fā)達(dá)、中等和貧困三類地區(qū)。采取發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)主要以地方自行負(fù)擔(dān)，中等地區(qū)實(shí)行中央和地方5∶5共同分擔(dān)，貧困地區(qū)實(shí)行中央為主、地方為輔，按8∶2比例分擔(dān)的原則。對(duì)于財(cái)力特別薄弱的省份地區(qū)，中央應(yīng)予以特殊傾斜支持甚至全額支持，切實(shí)加大對(duì)特別貧困、欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師績(jī)效工資的投入與保障力度。
（三）明確省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌保障機(jī)制內(nèi)涵與投入基線，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政的投入職責(zé)
建議對(duì)績(jī)效工資省級(jí)統(tǒng)籌的內(nèi)涵與投入基線進(jìn)行必要的底線規(guī)定。(1)按地區(qū)劃分地方各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，明確各類地區(qū)省級(jí)財(cái)政職責(zé)。根據(jù)上述三類地區(qū)，建議將績(jī)效工資特別是基礎(chǔ)性績(jī)效工資落實(shí)中的地方財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步明確為：發(fā)達(dá)地區(qū)“省級(jí)統(tǒng)籌，省市縣共擔(dān)”；中等地區(qū)“中央與省為主，地方配套經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、市縣輔助”；貧困地區(qū)“中央為主，地方配套經(jīng)費(fèi)省級(jí)主要承擔(dān)”。(2)強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政投入職責(zé)，中等與發(fā)達(dá)地區(qū)省統(tǒng)籌力度必須至少達(dá)到總經(jīng)費(fèi)的一半。借鑒當(dāng)前部分績(jī)效工資政策落實(shí)較好省份的經(jīng)驗(yàn)，建議重點(diǎn)對(duì)中等與發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)財(cái)政投入職責(zé)制定底線原則，即省級(jí)財(cái)政承擔(dān)績(jī)效工資總經(jīng)費(fèi)的一半以上。(3)加大省內(nèi)統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)和轉(zhuǎn)移支付的力度，建立有效的轉(zhuǎn)移支付制度。為遏制省域內(nèi)差異，切實(shí)推進(jìn)省內(nèi)公平，省級(jí)財(cái)政必須加大對(duì)省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，可采取由上一級(jí)財(cái)政直接調(diào)撥資金發(fā)放，再在下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金中予以抵減的支付方式。
（四）明確績(jī)效工資及其主要項(xiàng)目的底線標(biāo)準(zhǔn)，以中西部和農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，制定分地區(qū)、分階段的推進(jìn)步驟和實(shí)現(xiàn)時(shí)間
針對(duì)當(dāng)前績(jī)效工資政策實(shí)施中出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)偏低、地區(qū)間差異大、政策推進(jìn)缺乏實(shí)施策略設(shè)計(jì)等問題，提出如下建議。(1)制定績(jī)效工資的國(guó)家基線水平，明確主要項(xiàng)目特別是其標(biāo)準(zhǔn)基線。建議參考義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制和農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程等重大政策舉措的成功經(jīng)驗(yàn)，明確教師績(jī)效工資的國(guó)家基線，明確績(jī)效工資中必須包含的主要項(xiàng)目，并對(duì)其主要項(xiàng)目制定國(guó)家基線標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，建議建立與公務(wù)員平均工資水平的比照和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，并明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)教師績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)基本持平的原則。(2)遵循補(bǔ)低不限高的原則，以中西部和農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)分地區(qū)、分階段逐步推進(jìn)。借鑒新機(jī)制從農(nóng)村到城市，公務(wù)員“陽(yáng)光津補(bǔ)貼”工資改革分三年實(shí)現(xiàn)等有益經(jīng)驗(yàn)，建議明確提出“補(bǔ)低不限高”的原則和重點(diǎn)地區(qū)先行的推進(jìn)策略，以中西部和農(nóng)村地區(qū)作為優(yōu)先重點(diǎn)落實(shí)區(qū)域，由中央政府根據(jù)目前實(shí)施狀況與經(jīng)驗(yàn)研究提出更適宜有效的績(jī)效工資實(shí)施進(jìn)度。采取由農(nóng)村至城市，或由貧困至中等至發(fā)達(dá)地區(qū)等分地區(qū)落實(shí)路徑，在2～3年時(shí)間內(nèi)分階段有重點(diǎn)地落實(shí)。同時(shí)，中央政府應(yīng)督促各省級(jí)政府適時(shí)出臺(tái)并上報(bào)本省績(jī)效工資落實(shí)時(shí)間表與進(jìn)度計(jì)劃。
五、切實(shí)建立健全強(qiáng)有力的義務(wù)教育教師績(jī)效工資監(jiān)督問責(zé)制度
為確保義務(wù)教育教師績(jī)效工資的財(cái)政保障機(jī)制與各級(jí)政府職責(zé)落實(shí)到位，中央政府和有關(guān)部門應(yīng)抓緊研究建立一套強(qiáng)有力的督導(dǎo)評(píng)估與問責(zé)制度。[7](1)將各級(jí)財(cái)政是否落實(shí)績(jī)效工資財(cái)政保障職責(zé)，各級(jí)財(cái)政投入是否按時(shí)足額到位、專款專用等作為督導(dǎo)問責(zé)的基本內(nèi)容。特別是要加強(qiáng)對(duì)中央財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)和地方配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況的督查，并重點(diǎn)督查地方配套經(jīng)費(fèi)中省級(jí)財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)的總額、比例與統(tǒng)籌履職情況等。(2)將績(jī)效工資落實(shí)的時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)，以及與公務(wù)員持平和同步增長(zhǎng)等作為監(jiān)督問責(zé)的重要內(nèi)容。建議在國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)明確義務(wù)教育教師績(jī)效工資的國(guó)家基準(zhǔn)、各主要項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)進(jìn)度，以及與公務(wù)員動(dòng)態(tài)比照和同步增長(zhǎng)機(jī)制等政策內(nèi)容后，將這些作為重點(diǎn)納入績(jī)效工資的考核和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。(3)將績(jī)效工資落實(shí)情況作為義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)和教師福利待遇保障的重要內(nèi)容，建立對(duì)地方政府、人事、財(cái)政、教育等部門及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督問責(zé)制。建議國(guó)家將義務(wù)教育教師績(jī)效工資的落實(shí)情況作為對(duì)各級(jí)政府、人事、財(cái)政、教育等相關(guān)部門和主要領(lǐng)導(dǎo)人每年政績(jī)考核的重要內(nèi)容，納入其工作考核評(píng)估體系，并明確獎(jiǎng)懲與問責(zé)機(jī)制。
【作者簡(jiǎn)介】龐麗娟，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師（北京 100875）
（轉(zhuǎn)自《教育研究》(京)2010年4期）
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